新时代下应不断完善人大议事规则

人民代表大会制度是人类政治制度史上的伟大创造。经过60多年的发展和完善，人民代表大会制度已经成为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。人大常委会的组织制度、活动原则和运行规则是人民代表大会制度的重要组成部分，也是实现人民代表大会制度目标的重要体制机制。2018年9月7日，十三届全国人大常委会公布了立法规划，立法规划共116件，分为三类项目，第一类项目条件比较成熟、任期内拟提请审议的有69件法律草案，其中就包括了全国人民代表大会组织法的修改，并且一并考虑全国人民代表大会议事规则、全国人民代表大会常务委员会议事规则修改，简称“一法两规则”的修改。这个时刻正是回顾我国人大议事规则的发展历程，思考议事规则制度完善的时机。

人大常委会行使职权贯彻民主集中制原则，提请常委会讨论决定的事项，要依照法定程序，集体讨论、集体决定。议事规则是指立法机关制定的有关内部组织机构体系、权力和工作分配、议事程序和规则、成员选任以及特权与纪律等事项的制度规范。用体系化的视角来看，议事规则涵盖了代议机关“召集会议——提出议案——审议议案——做出决议”的整个过程，这就是议事规则的体系框架。这个理论框架适用于中国人大制度。十三届全国人大常委会副秘书长信春鹰曾表示，全国人大常委会的议事规则包括会议制度和议事程序，会议制度指的是“全国人大常委会集体行使职权，必须通过召集和举行会议，依照法定程序，作出决定”；“议事程序一般包括四个环节，即议案的提出、审议、表决和公布。”

早在1949年，中央人民政府委员会通过了《省各界人民代表会议组织通则》《市各界人民代表会议组织通则》《县各界人民代表会议组织通则》。严格来说，这些文件属于组织法范畴，但是里面条文也涉及了一些议事规则的内容。全国人大正式的议事规则制定于1987年，第六届全国人大常委会通过了《全国人大常务委员会议事规则》，在2009年部分修改。1989年七届全国人大二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》。全国各省市人大及其常委会也随之制定了议事规则。广东省人民代表大会议事规则于1999年制定，广东省人民代表大会常务委员会议事规则制定于1998年，并分别在2000年、2007年和2008年进行了修改。

议事规则的制定和运行是立法机关“制度化”的标志。成熟完善的议事规则保证议事的有效进行，避免决议的瑕疵。从上世纪80年代至今，人大议事规则在规范人大会议程序，发挥人大功能职权方面起着不可替代的作用。可以说，制度化的议事程序为人大会议的正常有效提供了行为框架，增添了法治的保障。制度都是在实践中不断改进的，人大议事规则也有提升的空间。全国人大此番修改“一法两规则”，除了要吸收实践中的新生事物，与新制度（例如国家监察委员会）进行衔接之外，也会在程序方面继续完善。全国人大的议事规则修改后，为保持法制统一性，省市地方各级人大也会相应地修改其议事规则。那么，人大议事规则还有哪些提升空间呢？已有的研究与讨论也许可以提供一些思路。

有观点认为，人大议事规则的法律地位和效力还未得到明确，议事规则被认为是人大内部的规范性文件，缺乏法律对相对方的约束力；在认识上没有把议事规则和人大的职权行使结合起来，在讨论人大职权行使时，只关心法律法规的规定，而不问议事规则的规定；议事规则涉及职权的内容照抄照搬宪法法律的规定，缺乏细化与补充；议事规则中关于委员会的规定过少。有人指出人大议事规则中的许多内容过于笼统和原则化，许多内容例如议案、质询、罢免等具体化的程序还需要另外制定条例来作出规定。目前全国人大和地方各级人大及其常委会的议事规则对于会议会期、会议形式、发言时间、议案审议等核心问题都作出了规定，但还存在着程序上的不足，例如重复立法，同一个程序在两部或多部法律中规定，并且互相冲突；实体法和程序法的界限划分不明、分工不清；质询等监督机制的启动要件和法律后果规定不明确等。还有观点认为各级人大常委会制定的议事规则都只是一些具体条款，并没有明确规定“元规则”，即统领具体规则的根本原则，这使得我国的人大议事规则缺乏必要的理论支撑，也使得我国的人大议事规则缺乏应有的特色和优势。有学者将我国的人大议事规则缺憾总结为“概而不全、简而不详”，即议事规则中的许多程序性规定基本上是粗线条的，只是简单概括，每个程序应如何操作没有细则说明，可操作性不强；等等。这些意见都可以在修改议事规则时酌情采纳。

我们坚信，在党中央的集中统一领导下，人民代表大会制度将不断完善和发展，人大常委会的组织制度和议事规则也将随着党和国家事业的需要不断完善和发展。■