欠发达地区农村土地经营权流转问题与对策研究

王伯承

摘要：农村土地承营权流转是集聚和盘活土地资源实现农村产业振兴的基础。作者以重庆市长寿区为例，在深入调研的基础上，深刻分析了欠发达地区影响土地流转的障碍因素，从转变群众观念、增加政府投入、培育新型主体等六个方面提出了加快土地流转的对策建议。

关键词：土地流转 乡村振兴 问题 对策 欠发达

一、农村土地经营权流转的现状

重庆市长寿区地处重庆腹心，襟长江而临主城，距重庆主城区50余千米，属于三峡库区生态经济区，海拔多在300米以上丘陵地区，是“大工业”和“大农业”、“大城市”和“大农村”并存并进的欠发达地区。2018年全国政府工作报告提出，“发展多种形式适度规模经营，是中国特色农业现代化的必由之路”。土地流转是集聚土地要素、盘活土地资源，推动农业适度规模经营的关键环节，一定程度上反应地区农业的产业化发展水平。近年来，长寿区经济社会发展取得了长足进步，乡村振兴战略扎实推进，土地流转呈现较好态势，截至目前，长寿区土地流转面积为42.02万亩，占总耕地面积的49.44%，实现土地规模经营面积达21.21万亩，规模经营率为24.95%，2017年比2016年递增2.46%。但从总体上看，仍然存在土地流转的数量有限、速度较慢、规模经营比例较小等弱点，值得我们认真研究和重点推进。

二、农村土地承包经营权流转存在的问题分析

（一）政府重视不够

一般认为土地经营和流转经营是农民自己的事，政府不能大包大攬、包办代替。所以，各街镇政府和村支两委，对农民土地经营疏于管理，不闻不问，对农民土地流转定位不明，职责不清。街镇没有建立农村土地承包经营和流转经营的管理机构，村、组未能履行土地所有者的职责，既没有形成有效督促农民精耕细作、提高土地经营效益的制度，也没有形成土地流转公开、透明的信息发布、对价评估、风险防范、激励约束、矛盾调处等机制。

（二）“农民”观念落后

一是“贪念”使然。国家于2004年在全国实施种粮补贴，2006年全面取消农业税。两项利好政策的相继实施，虽然减轻了农民负担，为发展农业生产提供了良好的条件，但是，由于种粮补贴是直接补贴到土地“拥有”者账上，为农民“只要拥有就能领钱”的“贪念”思想提供了可乘之机，不愿流转。二是担心失去土地。土地流转后经营业主必然根据经营需要进行土地调整，一旦业主经营失败，农民不但领不到租金，还拿不回自家原有的承包地，变相失去自己生存的“命根子”。

（三）经营业主太少

随着工业化和城市化的不断推进，二、三产业的经济效益远远大于传统农业，加之欠发达地区的农业一般属于缺乏特色的低效农业，大量农村劳动力外出务工“找大钱”，大量少年儿童城镇求学“奔前程”，农村素质高、能力强的农民进城发展，留在农村的大多为素质低、能力弱的传统农业种植者，或者是“留守老人”，本土农业人才奇缺，无法流转土地规模经营；城市社会资本拥有者，由于本身对“三农”缺乏深刻了解，加之土地租金较高，经营投资大、周期长、风险高以及信息不对称等，不敢到农村发展。

（四）基础设施简陋

一是交通设施简陋。现行的农村交通设施系？2005年10月党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”之后逐步规划建设的，公路和生产便道的路面狭窄、坡度大、质量差，农业生产资料和农产品的运输十分不便，严重不适应乡村振兴中产业发展的需要。二是农田水利设施、灌溉设施极为落后，农业基本上还处于“靠天吃饭”窘态。

（五）产业化程度低

农业产业化是现代农业的经营方式和产业组织形式，具有市场化、区域化、专业化、规模化、一体化、集约化、社会化和企业化等特点。农业产业化程度能够反映一个地区农业发展水平。长寿区流转土地少，规模经营比例小，农产品加工业不发达，产业化程度较低。

三、加快农村土地流转的对策建议

农村土地经营权流转在乡村产业振兴中的重要作用，决定了我们各级党政必须以高度的责任担当、无畏的胆识，创新工作思路和方法，加快农村土地经营权流转步伐。

（一）加大宣传力度，切实转变群众观念

观念决定行为，观念的陈腐是改革创新的桎梏，必然导致行为滞后。当前，欠发达地区农民存在一些错误观念，如“只要占有土地就能领到种粮补贴”、“流转土地就等于失掉生存的最后一道保障”等，严重影响和制约了农业产业化的发展进程。一是坚持破立结合，用科学理论教育引导群众，如用习近平乡村振兴思想等帮助群众破除旧观念、树立新思想。二是坚持多管齐下，采取群众喜闻乐见、丰富多彩的传播载体感染群众，形成新的就业观、创业观，为建设美丽家乡添砖加瓦、增光添彩。同时，也要利用工业园区、农业园区和城市建设等增加就业机会和就业岗位，不断转移农村富余劳动力。

（二）加大政府投入，增强土地流转引力

一是加大政府资金投入。区县政府要根据乡村产业振兴发展要求，把基础设施建设重点放在农村，加快农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息等基础设施建设，推动城乡基础设施互联互通；实施智慧农业水利工程，提高抗旱防洪除涝能力，推进物联网试验示范和遥感技术应用，为本地农村土地经营权流转创造有利条件。二是加大政府组织投入。建立土地流转服务中心，与农业服务中心合署办公，实行两块牌子、一套班子的管理体制，加强政府土地流转工作的领导、指导、监督和服务引导工作，建立流转档案，调解流转纠纷，促使土地快速、长期、整体、稳定流转；工作中，要建立规范的土地流转程序，既克服用行政手段强制农民流转的“越位”行为，也克服放任自流、疏于引导服务的“缺位”行为，为招商引资提供优质服务，推动土地集约规模经营。三是加大政府引导性投入。以区、镇农村土地流转服务中心为依托，按照“自主经营、自负盈亏”的原则，发展土地流转中介服务平台，实时发布待流转地块的地理位置、土地面积、适宜种植（养殖）品种、流转对价、经营主体条件等相关信息，收集有意向业主的征信资料，为土地经营供需双方搭建桥梁。

（三）落实法律法规，提高土地经营效益

一是《农村土地承包法》第十二条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会发包”；第十三条第二款规定，发包方有权“监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地”。《国土法》第三十七条第三款规定，“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”因此，建议在街镇的领导下，以村为单位建立“承包地使用督查组”，定期对辖区内农民土地合理利用和保护情况进行督导检查，针对农民在土地使用中出现的粗耕、季节撂荒、长期撂荒等情况制定相应的处罚措施，进行必要的处罚，对连续弃耕2年及以上的，由村民委员会（发包方）收回土地经营权。从而，有效抑制部分农民的“贪欲”，提高土地使用效益。二是适当放宽土地限制。《农村土地承包法》第八条规定，未经依法批准不得将承包地用于非农建设；第三十二条第二项规定，农村土地流转不得改变土地的农业用途。然而，按照中央《关于实施乡村振兴战略的意见》精神，乡村振兴战略实施中，要实现一二三产业融合发展、城乡融合发展和农文旅融合发展，如果没有适当比例的非农建设用地，势必影响乡村振兴的质量和效果。

（四）培育新型业主，壮大农业经营组织

土地流转业主是现代农业产业化发展的主体。培育新型业主，能够优化农业从业者结构，加快建设知识型、技能型、创新型农业经营者队伍。一是引导成立现代农业经营者协会。明确协会的职责定位，定期组织开展教育培训活动，用当代乡村振兴的科学理论、政策、法规和典型经验武装头脑，提高素质；总结交流本地特色农业发展经验，取长补短，增强实践能力；建立行业发展规范，相互约束，相互支持，共同发展。二是鼓励有能力的A类农民加强学习，提高农业经营能力，利用自身热爱、熟悉农业的优势，积极创办家庭农场等农业企业，实行产业化、规模化和特色化发展；依托附近农业龙头企业，协议生产相同特色的农产品，由龙头企业按照协议价格进行收购，把小农生产引入现代农业发展轨道，促进小农户和现代农业发展有机衔接，共同发展。政府有关部门要将扶持优惠政策送到农村，落到实处。三是用工业招商引资的办法吸引社会资本到农村发展现代农业，投资兴办农产品加工企业，同等享受发展农业的相关扶持政策。四是发展壮大农业经济实体。对存量农业企业，要按照促进民营企业和中小企业发展的相关政策予以支持，使之发展成为现代农业具有市场竞争力的龙头企业，为农村土地流转建立可靠支点。

（五）创新体制机制，激励土地稳步流转

一是建立有效的市场准入制度。土地流转服务中心对有意流转土地的业主进行严格的资格审查，主要从其农经知识水平、置业经历、征信情况、资金实力等方面进行考察，对不合格的准业主要坚决剔除。二是建立风险防范制度。一方面，每年按照一定比例向业主征收一定数额的风险保证金，防止业主因经营不善中途跑路；另一方面，每年在土地租金中向农户提留一定的信誉保证金，防止农户中途毁约。三是建立项目资金扶持制度。每年安排一定额度专项扶持资金，鼓励经营业主申报农业项目，开展科学试验，提高科技含量。四是建立土地经营权抵押贷款制度。按照中央关于農村土地“三权”分置的精神，实行农村土地所有权、承包权、经营权分置，政府和银行要探索土地经营权抵押贷款的实施办法，解决业主融资难问题。五是建立农民分类管理制度。按照中央关于农村土地“三权”分置的精神，通过土地确权，将现有农民分为ABC三类。A类农民是指有土地承包权和经营权从事农业生产的农民；B类农民是指有土地承包权和经营权从事非农生产的农民；C类农民是指有土地承包权、没有经营权从事非农生产的农民。鼓励A类农民扩大规模形成专业大户，发展现代特色农业，举办农产品加工企业或农业生产性服务企业，提高收益。建立B、C类农民宅基地换廉租房或购房补贴制度，鼓励两类农民自愿退出宅基地用于复垦。鼓励B类农民自主将土地经营权流转给农场主或农业企业，保留承包权，定期领取土地租金；或者将土地经营权交给村、组集体经济组织托管或入股，用于发展集体经济，定期领取红利；或者B类农民退出土地承包权，将土地交给村、组集体经济组织，其户籍身份转变为非农业人口，进入城镇社保体系，并兑换一定年限的养老保险，即用土地承包权换城镇社保，为土地经营权流转挪出更大空间，有效增加农民收益，维护农民权益。建议2020年12月31日以后出生的人口，不再分城镇和农村户籍，彻底破除城乡二元经济体制。

参考文献：

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[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国土地管理法[M].中国法制出版社，2009.

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[5]李丽杰，刘寒梅.农村土地流转的区域差异比较—以重庆和广东为例[J].安徽农业科学，2011，（39）：58-59.

（作者单位：中共重庆市长寿区委党校）