被诉行政行为的改变与诉讼标的的确定

□ 周浩仁

（中国政法大学，北京 100088）

被诉行政行为的改变与诉讼标的的确定

□ 周浩仁

（中国政法大学，北京 100088）

在行政复议申请人不服复议机关作出的复议决定或不作为向人民法院提起行政诉讼时，其诉讼标的是在确定的原行政行为或复议行为中进行选择。在复议申请人提起行政诉讼后，原行政机关或复议机关可以改变被诉行政行为，被诉行政行为改变的性质是诉讼行为和行政行为；在区分原行政行为的改变和复议行为的改变后由原告确定诉讼标的是否改变。虽然被诉行政行为能够改变，但应该对其进行限制和作出详尽规定。

行政诉讼；行政复议；被诉行政行为；诉讼标的

一、行政机关能否改变被诉行政行为的争议

行政机关能否改变被诉行政行为涉及到法的不同价值的衡量和不同利益的维护，因此争议较大。①苏州大学法学院黄学贤教授发表在《法治研究》2010年第12期的《行政诉讼中被告改变具体行政行为研究的学术梳理》对行政诉讼中被告改变具体行政行为进行了学术梳理，其总结分析了行政诉讼中被告能否改变具体行政行为的原因。他认为行政机关改变具体行政行为的原因是多方面的，在法律规范的范围内行政机关在行政诉讼程序中改变具体行政行为符合纠纷解决机制多元化的发展趋势，也是推进社会矛盾化解、管理机制创新的重要体现；对于该制度持审慎态度的唯一出路是完善而不是否定。对行政机关能否改变被诉行政行为的讨论一般都是在行政相对人没有经过行政复议直接向人民法院提起诉讼的情形下，原行政机关作出的行政行为能否改变。但复议行为对原行政行为是有拘束力的，有必要讨论在复议决定作出后，在行政诉讼中原行政行为能否改变。②下文对被诉行政行为改变与诉讼标的确定的讨论都是限定在原告行政复议后不服复议结果而提起的行政诉讼。

（一）行政机关不能改变被诉行政行为的原因分析

行政行为一经作出即意味着对行政相对人的权利和义务作出了处理，除了影响相对人的利益外经常还涉及到公共利益，行政机关不能改变被诉行政行为的原因主要有以下几点：⑴行政行为的效力。行政行为的效力是对行政行为的一种保护，［1］主要包括公定力、确定力、拘束力和执行力。其中，行政行为的确定力可以分为形式确定力和实质确定力，实质确定力主要是针对行政机关，基于行政行为确定力的要求，行政机关要受自己作出的行政行为约束，不能随意改变自己作出的行政行为；⑵信赖利益保护原则。此原则是诚信原则在行政法中的体现，具体是指行政相对人对行政机关作出的具体行政行为产生了信赖，从而对自己的权利和义务作出了处理，如果行政机关改变原来作出的行政行为则会对行政相对人的处理产生影响，行政机关非经法定事由和法定程序以及作出补偿不能改变行政行为。此外，信赖利益保护原则也是对行政机关形象的维护，更是权威的体现；［2］⑶法的安定性和秩序价值。行政机关作出行政行为是对法律要求的行政职责的履行，为了维护行政行为确定的权利得到实现和义务得到履行以及社会经济秩序的稳定，行政行为不能朝令夕改从而使得行政相对人无所适从以及不能对自己将要采取行为的结果作出合理期待。

（二）行政机关能够改变被诉行政行为的原因分析

笔者认为，行政机关是能够改变被诉行政行为的。分析我国相关法律和司法解释的规定可以得知，司法实践中对行政机关改变被诉行政行为是持支持甚至是鼓励态度的。如我国《行政诉讼法》第六十二条规定被告可以改变其所作出的行政行为。《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《行诉撤诉规定》），也是依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为。

除了实践中人民法院的态度外，还有以下原因支持行政机关改变被诉行政行为：⑴依法行政原则。此原则要求行政机关作出的行政行为要有法律依据且程序合法，行政机关改变被诉行政行为可以视为行政机关认识到自己所做的行政行为存在错误或瑕疵，“行政机关改变被诉具体行政行为，正是改变违法或不当的具体行政行为，使之合法、合理和正当”；［3］⑵有错必纠、改正错误。存在错误或不合法的行政行为除了损害行政相对人的权益外，还会影响行政机关的执法质量和水平，错误的行政行为作出后，除了可以由复议机关和人民法院纠正，行政机关自己也可以自行纠正，因为行政相对人提起诉讼后就限制行政机关自己改正错误是不合理的；⑶行政效率和纠纷的快速解决。行政诉讼可以纠正行政行为的错误，但行政诉讼一审裁判作出的时间为6个月，特殊情况下还可延长。在行政诉讼中，如果行政机关及时纠正错误的行政行为可以更迅速地保护行政相对人的权益和稳定社会经济秩序，行政机关或复议机关与行政相对人之间的行政争议就可以尽快得到解决。

（三）复议行为的效力与原行政行为的改变

讨论行政机关改变被诉行政行为通常指原行政机关改变没有经过行政复议而直接被人民法院作为诉讼标的的行政行为。如果原行政行为经过行政复议后，复议机关作出维持决定，复议申请人不服向人民法院提起诉讼，笔者认为复议行为和原行政行为是共同的诉讼标的，①赵大光法官、李广宇法官、龙非法官发表在《法律适用》2015年第8期的《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》讨论了复议机关作共同被告时人民法院的审查对象，他们认为在复议机关维持原行政行为时案件所争执的还是原行政行为的合法性，因此审理的重点应该是原行政行为；主要理由是统一性原则和原处分主义。笔者不同意这种观点，笔者认为复议行为也是一种行政行为，在复议机关维持原行政行为作共同被告时，人民法院应该审查复议行为的合法性而不只是审查复议机关的复议程序。此时原行政机关能否对自己作出的行政行为作出改变？

要解决这一问题就涉及到复议决定对原行政决定的影响和拘束，即复议行为的效力对原行政行为的影响。笔者认为，行政行为的效力也适用于复议行为的效力。行政行为的效力是对行政行为作出后的一种保护，它针对不同的对象规定了不同的效力，是行政行为实现的保证。关于行政行为的效力，一般认为有公定力、确定力、拘束力、执行力四种效力。［4］公定力要求所有自然人、法人以及其他组织尊重行政机关作出的行政行为，除了明显重大违法外要认为行政行为是有效的，公定力是一种推定力和假设，它是其他效力存在的前提。确定力是针对作出行政行为的行政机关本身和行政相对人以及利害关系人。确定力又分为形式确定力和实质确定力，形式确定力又称不可争力，是指行政相对人在可以提起行政复议和行政诉讼的期限过后，就不能再对该行政行为进行救济，而需要实现该行政行为确定的权利和义务；实质确定力是针对行政机关本身而言的，是指行政机关不能随意改变自己已经做出的行政行为，如果要改变则要有法律依据和按照法律规定的程序，这也是信赖利益保护原则对行政机关的要求。拘束力既继续要求行政机关不能随意改变已经作出的行政行为，又将拘束其他同级行政机关和下级行政机关不得以相同的事实和依据再作出一个行政行为。执行力是指行政相对人要主动履行行政机关为其设定的义务或履行要求作出的某种行为，在行政相对人不履行时行政机关可以申请人民法院强制履行；此外，行政机关如果作出的是授益型行政行为，则此时要履行义务的是行政机关本身，行政机关也可以成为行政行为执行力针对的对象。

我国复议机关和原行政机关之间是领导和服从的关系，上级行政机关作出的决定，下级行政机关要执行。复议决定是对原行政行为的监督和审查，同时又是对行政相对人和原行政机关之间行政争议的裁决，复议决定作出后，如果复议申请人不提起行政诉讼，则原行政行为的最终效力或复议决定的最终效力得以确定。复议决定的拘束力要求原行政机关不得再改变原来作出的行政行为，如果复议机关作出的是撤销、改变和确认违法决定，则不存在原行政机关改变原行政行为的情况，此处的改变只存在于复议机关作出的维持决定中。维持决定是对原行政行为效力的进一步强化，原行政机关一般不得再作出改变，但为了纠正错误和遵循依法行政的原则，应该允许原行政机关在行政相对人提起诉讼的过程中作出改变，尤其是原行政机关不作为的情形，因为此时影响相对人权利义务的还是原行政行为，在复议决定也还没发生最终效力时，允许原行政机关纠正错误，改变行政行为，对行政相对人和行政机关本身都是有利的，但原行政机关作出的改变行为必须通知人民法院、行政相对人和复议机关。

二、改变被诉行政行为的表现形式、性质和限制

改变被诉行政行为的表现形式是指行政机关针对自己的原行政行为可以作出哪些改变或行政机关的哪些行为可以视为对原行政行为的改变。结合上文对被诉行政行为能否改变争议的分析，应该对行政机关改变被诉行政行为的性质进行分析，并对改变行为作出限制规定。最高人民法院的《行诉撤诉规定》对这一问题专门做出了规定，此外禁止不利变更也应该是限制行政机关改变被诉行政行为的因素。

（一）改变被诉行政行为的表现形式

《行诉撤诉规定》是2008年2月1日开始实施的，其对行政机关改变被诉行政行为是从对被告进行规制的角度进行规定的，而当时的行政诉讼法规定，复议机关维持原行政行为的原行政机关是被告。2014年11月修改后的《行政诉讼法》规定，复议机关维持原行政行为的复议机关和原行政机关是共同被告。因此在复议机关维持原行政行为时，复议机关和原行政机关改变被诉行政行为是否能同时进行以及改变被诉行政行为的表现形式是否一致还不明确，需要以后制定行政诉讼法司法解释时作出规定。分析《行诉撤诉规定》，笔者按照行政机关的作为方式将行政机关改变被诉行政行为的表现形式分为两大类：①在此需注意《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款是对复议机关改变原行政行为类型的限缩，是对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的修改，并不是对《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第三条的修改。尽管这两条规定的内容一致，但《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》是从复议机关改变原行政行为的角度进行规定，而《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》是从被告改变被诉行政行为的角度进行规定。因此不能认为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》通过后，被告改变原来作出的行政行为仅限于改变原行为的处理结果。⑴在已作出行政行为的基础上，对原行政行为的主要事实和证据、对定性有实质影响的规范依据的改变，以及撤销、部分撤销或变更原行政行为的处理结果；⑵在不作为的基础上，依法履行职责作出具体的行政行为以及作出赔偿或补偿行为等。

（二）改变被诉行政行为的性质

行政诉讼被告改变被诉行政行为的性质关系到行政诉讼的诉讼标的和人民法院审查对象的确定。对于改变被诉行政行为的性质有三种观点：诉讼行为、行政行为和双重行为。［5］认为改变被诉行政行为的性质是诉讼行为的主要依据，是诉讼行为的特征以及《行政诉讼法》第六十二条规定。［6］认为改变被诉行政行为的性质是行政行为的依据是改变后的行政行为是行政机关重新作出的一个行政行为，符合行政行为的特征和要求。如果认为改变被诉行政行为是诉讼行为，则改变后的行政行为应当成为人民法院审查的对象；如果认为是行政行为，在原告没有向人民法院提起诉讼时则不受人民法院的审查。

笔者认为，改变被诉行政行为的性质是双重行为，改变后的行政行为是否成为人民法院的审查对象取决于原告的态度和相关法律的规定。如果只把改变被诉行政行为认定是诉讼行为，则不符合不告不理的诉讼法原则，也没有尊重原告的诉讼选择权，同时也阻碍了行政机关行政权的行使。如果只把改变被诉行政行为认定是行政行为，则没有体现出人民法院的权威和司法解决争议的最终性，因为原被诉行政行为还未经人民法院处理，原告与行政机关之间的争议还处于未决状态，行政机关重新作出的行政行为可能是违法或不当的，同时也不利于行政诉讼监督行政机关目的的实现。《行诉撤诉规定》也规定行政机关对改变后的行政行为的通知对象包括行政相对人、第三人和人民法院。因此笔者认为，把改变被诉行政行为认定是双重行为比较适合。因为可以把被告改变被诉行政行为理解为行政机关在诉讼过程中享有的诉讼权利，在行使诉讼权利的情形下作出的诉讼行为和行政行为。但要注意，被告改变被诉行政行为并不是诉讼标的的变更，诉讼标的是否变更取决于原告是否将改变后的行政行为作为诉讼标的向人民法院提起诉讼。

（三）改变被诉行政行为的限制

被告改变被诉的行政行为可能导致原行政行为不复存在，这不仅影响行政相对人的权益，而且还影响人民法院的审判。在复议机关和原行政机关作为共同被告时，其中一个行政机关对被诉行政行为的改变都会影响另一个行政机关的行政行为。因此，行政机关不能随意改变被诉的行政行为，相关法律要对行政机关的改变行为作出限制。虽然《行诉撤诉规定》是在原告撤诉的基础上规定人民法院对行政机关改变行政行为进行审查，进而裁定是否准予撤诉，但这也可以视为对行政机关改变被诉行政行为的限制。分析《行诉撤诉规定》以及结合其他的行政法和诉讼法理论，对被告改变被诉行政行为的限制主要有：⑴需履行通知的义务，被告改变被诉行政行为不仅要及时通知人民法院，而且还要通知行政相对人以及第三人，在有复议的情况下还要通知复议机关；①被告的改变行为也是一个具体的行政行为，在通知行政相对人后才对其产生效力；之所以要通知人民法院是因为被告改变前的行政行为已经诉讼系属与人民法院，被告的改变行为对人民法院的审判产生较大影响；行政机关上下级之间存在行政隶属关系，上级机关对下机关有监督的权力，下级机关要服从上级机关，因此被告的改变行为要通知其他共同被告。⑵不能放弃或超越职权，违反法律的禁止性规定，不得损害公共利益和第三人利益；⑶不能作出对行政相对人更为不利的行政行为，即必须遵守 “禁止不利益变更”的原则。②如果行政机关改变后的行政行为反而对行政相对人更不利，则失去设置行政复议的意义，行政相对人对原行政行为不服后就不会提起行政复议，此外行政机关应该为自己初次判断失误负责，复议机关不能加重对行政相对人的处罚或设定其他义务，复议机关可以处罚原行政机关。

三、原行政行为的改变与

诉讼标的的确定

在行政诉讼中，经过行政复议后，原行政行为的改变受到的限制较多，但原行政行为不是不可以改变，比如原行政机关可以改变当初的不作为，履行行政职责。此外，在行政诉讼中，由于法律的修改以及作出原行政行为时的条件变化等原因，行政机关可以改变原行政行为。下文从原行政机关改变原行政行为可能出现的结果出发，分析原告与诉讼标的确定之间的关系。

（一）原行政行为改变可能导致的结果

在复议机关维持原行政机关的不作为时，原行政机关在行政相对人提起行政诉讼的过程中履行了行政职责，针对行政相对人的申请作出了行政行为。按照《行诉撤诉规定》第四条可以把这一做法视为被告改变其所作的具体行政行为第一项的规定，即“根据原告的请求依法履行法定职责”，原行政机关由不作为到作为的改变是对被诉行政行为的改变。此时可能导致的结果是：⑴原告的诉讼请求得到满足，原告撤诉并且人民法院同意撤诉，诉讼终结；⑵原告的诉讼请求得到满足，原告不撤诉，人民法院继续审理原行政机关的不行为和复议维持行为；⑶原告的诉讼请求没有得到满足，原告不撤诉，原告对原行政机关新作出的行政作为也不服。③此处被告新作出一个行政行为，改变了原来不作为的状态，但是新行政行为的内容可能没有完全满足原告的要求，或新行政行为存在程序或合理性方面的问题。

在复议机关维持原行政机关的作为时，原行政机关改变被诉行政行为时可能产生的结果不像前面讨论的情况，前面讨论的情况是行政行为从无到有，而在复议机关维持原行政机关的作为，原行政机关改变被诉行政行为这种情况中，事实上存在三个行政行为（原行政行为、复议维持行为、改变后的行政行为）。此时各个行政行为的效力如何？改变后的行政行为是否意味着对原行政行为的消灭，即改变后的行政行为代替了原行政行为从而使原行政行为失去效力？在原行政行为消灭或者说是失去效力后，是否意味着复议维持决定由于失去维持的对象而无效？笔者认为，虽然行政机关改变原行政行为期待的效果就是消灭原行政行为的效力，但由于原行政行为诉讼系属于人民法院以及行政机关应该为自己的错误负责等原因，不能因为行政机关改变被诉行政行为就直接认为原行政行为消灭或无效，复议行为也一样不能直接认为无效。原行政行为的效力根据原告的选择得到确立，如果原告撤诉并经人民法院同意则原行政行为和复议行为的效力就无效，如果原告不撤诉则由人民法院对复议行为和原行政行为进行判决，对于改变后的行政行为原告也可以作为诉讼标的提起诉讼。

（二）原告行使选择权确定诉讼标的

2000年3月开始实施的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第五十条和第五十三条对被告改变被诉行政行为后人民法院如何裁判做出了具体规定，但行政诉讼法在2014年作出了修改，对诉讼标的影响较大案件规定，复议机关维持原行政行为的复议机关是共同被告。笔者认为，《行诉法解释》规定“人民法院撤销经复议维持的原行政行为复议决定自然无效”是没有理论依据和不合理的，复议决定一经作出就具有效力，除非是有重大明显违法而无效，不能未经人民法院审查就自然无效。因为复议机关维持原行政行为诉讼标的，复议决定和原行政行为是共同的诉讼标的，人民法院应该分别对二者作出判决。①最高人民法院2015年4月27日发布的《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”及对原行政行为和复议行为规定了具体的处理方式。因此在行政诉讼中，原行政机关改变被诉行政行为的，人民法院应该根据原告的选择确定诉讼标的。具体有三种类型：⑴原告可以撤诉，人民法院经过审查同意撤诉申请从而导致诉讼终结，即视为原告没有向人民法院提起以原行政行为和复议行为为诉讼标的的行政诉讼，此时改变后的行政行为对原告发生效力，原行政行为即告消灭，至于复议维持决定则由于失去维持对象也无效；⑵原告也可以不撤诉，要求人民法院继续审理原行政行为和复议行为，此时的诉讼标的仍然是原行政行为和复议行为，原行政机关改变后的行政行为只是通知人民法院，人民法院不能对其进行审查，但人民法院可以参考以裁判原行政行为和复议行为；⑶原告不撤诉，要求人民法院继续对原行政行为和复议行为进行审查，同时把原行政机关改变后的行政行为作为诉讼标的向人民法院提起诉讼。《行诉法解释》第五十条第二款没有规定原行政机关改变被诉行政行为时人民法院直接审查改变后的行政行为，而是规定行政相对人和利害关系人对改变后的行政行为不服，人民法院应当进行审查。此外，第三款还规定了对原行政行为如何处理。

笔者认为，《行诉法解释》第五十条的规定是合理的，既尊重了原告对诉讼标的的自由选择和确定权，又体现了司法权对行政权的尊重和谦抑，同时体现了人民法院的审查对象由原告起诉时确定的诉讼标的决定以及司法不告不理的原则。原告认为原行政机关改变后的行政行为满足了自己的诉讼请求从而撤诉，也可以不撤诉要求人民法院继续审理，因为原行政机关作出改变的大部分原因是原行政行为违法或不合理，因此原告可以要求人民法院继续审理并对原来的违法行为作出确认违法判决。不能用原行政机关改变后行政行为代替原行政行为作为诉讼标的的原因是原告起诉的对象并不是改变后的行政行为，以及人民法院要遵循不告不理的原则。

四、复议行为的改变与诉讼标的的确定

复议机关作出改变原行政行为的决定时，②《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。”新司法解释改变了原来司法解释对“复议机关改变原行政行为”的规定，缩小了改变的范围。因而导致复议机关单独做被告的几率减少。复议申请人不服的只能以复议机关为被告，因此复议行为是诉讼标的。但复议机关在人民法院审判过程中也可能对复议决定作出改变，这同样也会涉及诉讼标的的确定问题。此外，在复议机关维持原行政行为时，复议申请人不服向人民法院起诉后，复议机关是共同被告，复议行为和原行政行为是共同的诉讼标的，此时复议机关也可能改变被诉复议行为，因此也有必要讨论在这种情况下诉讼标的的确定。

（一）复议行为改变可能导致的结果

在复议机关维持原行政行为后，复议申请人不服向人民法院起诉，复议机关和原行政机关是共同被告，复议行为和原行政行为是共同的诉讼标的。在诉讼中复议机关可能为了纠正自己以及原行政机关的错误而改变维持决定，作出撤销或变更原行政行为的决定，此时是否导致原行政行为直接消灭和无效？笔者认为，虽然复议机关作为原行政机关的上级机关可以变更或撤销原行政行为，但由于原行政行为和原复议行为的诉讼系属于人民法院，所以在诉讼中复议机关改变原复议行为不能直接导致原行政行为失效。复议维持行为的改变可能导致的结果要根据原告的行为来决定，如果原告撤回对复议机关和原行政机关的起诉并经人民法院同意，则改变后的复议决定对原告发生效力；如果原告不撤诉则人民法院继续审查原复议行为和原行政行为后作出裁判，改变后的复议行为对原告发生效力，原告也可以追加改变后的复议行为为诉讼标的。复议机关如果作出的是改变原行政行为的决定，复议申请人不服时向人民法院起诉的复议机关是被告，复议行为是诉讼标的。此时复议机关在诉讼中作出改变原复议行为和上文分析的原行政行为改变后的结果是一样的。

（二）原告行使选择权确定诉讼标的

复议机关改变自己原来作出的维持决定或者改变决定，人民法院都不能直接以改变后的复议行为为审查对象。是否把改变后的复议行为作为诉讼标的，要看原告是否把改变后的复议行为作为诉讼标的追加起诉决定。原告可以在复议机关作出改变行为后撤诉并经人民法院同意从而使诉讼终结，也可以不撤诉要求人民法院对原来的复议行为作出裁判，还可以要求人民法院审理改变后的复议决定。为了避免冲突的出现，笔者认为，在复议机关改变复议决定且原告不撤诉的情况下，人民法院可向原告说明，可以就改变后的复议行为提起诉讼，或者建议原告将改变后的复议行为作为诉讼标的，从而使人民法院可以同时审理原复议行为以及改变后的复议行为。《行诉法解释》第四十六条在列举人民法院可以合并审理的情形时，把诉讼过程中“被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的”也作为了其中的一种。由此可见，原告可以把原行政复议行为和改变后的行政复议行为共同作为诉讼标的向人民法院提起诉讼，人民法院可就前后两个复议决定分别作出裁判。

五、改变被诉行政行为的建议

在行政诉讼过程中，行政诉讼被告可以改变被诉行政行为，被诉行政行为的改变是行政机关行使诉讼权利时作出的诉讼行为和行政行为，此时诉讼标的是否改变由原告确定，人民法院可以进行释明，①笔者认为原告是否起诉某个行政机关以及起诉某个行政行为，应该由原告自己确定，这是原告的处分权。但是行政诉讼的目的除了保护原告的合法权益外，还监督行政机关依法行使职权，此外行政诉讼还涉及公共利益，因此在被告改变被诉行政行为时，人民法院除了向原告释明外，还应当向有利害关系的第三人释明。但不能认为被告改变被诉行政行为是诉讼标的的变更。此外，笔者认为，《行诉撤诉规定》有两处针对被告改变被诉行政行为的规定不合理，应该在以后司法解释中作出修改以增强对被告改变被诉行政行为的限制：一是《行诉撤诉规定》第一条：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”此条规定违背了诉讼地位平等原则和司法中立及被动原则，人民法院不能主动建议行政机关作出某个行政行为，考虑到人民法院可以作出合理性审查的范围较小以及彻底的解决行政争议，可以保留对被诉行政行为不当这种情形下人民法院可以建议行政机关改变被诉行政行为，但对于行政机关的违法行为人民法院要及时作出判决。二是《行诉撤诉规定》第八条：“第二审或者再审期间行政机关改变被诉具体行政行为，当事人申请撤回上诉或者再审申请的，参照本规定。”按照此条规定，似乎被告可以改变被诉行政行为的时间和次数，这样规定将导致行政法律关系极不稳定，人民法院的判决对行政机关没有拘束力。笔者认为，被告可以改变被诉行政行为的时间应限于一审答辩期间，且只能作出一次改变。

为了实现行政诉讼解决行政争议和监督行政机关的目的，充分体现司法权和行政权的特点和互相尊重，笔者认为，在以后的行政诉讼法修改或新的司法解释中可以规定：“被告可以在一审答辩期间对原行政行为作出改变，并通知行政相对人、第三人和人民法院”以及“在作为共同被告的规定下，复议机关和原行政机关共同答辩的制度”。在被告15天的答辩期内，原行政机关应该对其原来的行政行为进行审查，如果确有错误应该及时纠正。同时，复议机关也要对其复议行为进行审查，如果确有错误也应该及时纠正。因此，规定在答辩期内可以改变被诉行政行为，可以最大化地实现诉讼效率和纠纷的快速解决，避免循环诉讼。同时，考虑到行政诉讼被告可能滥用行政权满足原告的要求，或保护公共利益和第三人利益而改变原行政行为，应规定在被告改变被诉行政行为时，原行政行为和改变后的行政行为停止执行的制度。

［1］叶必丰．行政行为的效力研究［M］．中国人民大学出版社，2002．35．

［2］柳砚涛．论具体行政行为“撤变”限制的内在机理［J］．东岳论丛，2014，（12）．

［3］陆冬梅．被告改变被诉具体行政行为问题研究［D］，广西民族大学硕士学位论文，2011．

［4］马怀德．行政诉讼期间行政复议决定的法律效力［J］．中国改革，2005，（03）；魏志平．论行政复议决定的法律效力［J］．理论月刊，2009，（05）．

［5］周圭碧．行政诉讼中被告改变原具体行政行为的几个问题［J］．法律适用，1993，（06）；蔡虹．论被告在诉讼中改变具体行政行为［J］．行政诉讼，1995，（03）；高若敏．被告改变具体行政行为后有关程序问题探析［J］．人民司法，1992，（03）；陈彬．试论行政机关对被诉具体行政行为的改变［J］．现代法学，1992，（03）．

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（责任编辑：徐 虹）

The Change of the Sued Administrative Act and the Determination of the Object of the Action

Zhou Haoren

When an applicant of administrative reconsideration refuses to accept the decision made by the administrative reconsideration organ or the omission and then brings an administrative lawsuit to the people＇s court，the object of his action is the original administrative act or the reconsideration act．During the administrative proceedings，the original administrative organ or the administrative reconsideration organ can change the sued administrative act，and the nature of the change of the sued administrative act is litigation behavior and administrative behavior；After distinguishing the change of the original administrative act and the change of the reconsideration act，the plaintiff decide whether the litigation object will be changed or not．Although the sued administrative act can change，it should be restricted and made detailed provisions．

administrative litigation；administrative reconsideration；the sued administrative act；the object of the action

D925．3

A

1007－8207（2017）08－0082－08

2017－03－06

周浩仁 （1989—），男，湖南怀化人，中国政法大学诉讼法专业博士研究生，研究方向为诉讼法。