商业银行代理国库集中支付业务的监管

佘艳春

摘要：随着经济的快速发展，商业银行代理国库业务在经济管理中发挥的作用越来越大。商业银行代理国库集中支付业务虽然在一定程度上减轻了人民银行经理国库的业务压力，但是也增加了人民银行国库监督的难度。本文以商业银行代理国库集中支付业务的监督管理为着眼点，阐述了商业银行代理国库集中支付业务监督管理的重要性以及其中存在的问题，并提出了几项改进建议。

关键词：商业银行 国库集中支付 监管

随着经济的快速发展，我国的财政国库管理制度也不断进行着改革。在商业银行代理国库集中支付业务现象越来越广泛的背景下，国库集中支付业务的效率不断提高，伴随业务发展所产生的风险和问题也不断增多，人民银行的监督职能的重要性不断增强。

一、对商业银行代理国库集中支付业务进行监督管理的重要性

目前，各商业银行在代理国库集中支付业务时缺乏统一的制度标准，业务的监督也往往游离于银行内部的监督体系之外，资金划拨渠道繁杂，导致国库集中支付业务常常出现问题。因此，人民银行必须加强对商业银行代理国库集中业务的监管力度，促使商业银行合法、有效地办理集中支付业务，提高商业银行代理国库集中支付业务的规范性和有效性，进而促进社会主义市场经济的平稳运行。

二、商业银行代理国库集中支付业务监督管理中存在的问题

当前，商业银行自身以及外部存在的诸多监督问题在很大程度上制约着国库集中支付业务效率的快速提高，以下浅谈了几项有关商业银行代理国库集中支付业务的监督管理过程中存在的问题。

（一）商业银行代理国库集中支付业务存在操作风险，整体规范程度相对较低

商业银行在对集中支付业务进行管理的过程中，实质上是代替人民银行来实行其管理职能的，因此其处于代理人地位。大量信息表明，当前许多商业银行在对国库集中支付业务进行代理性质的管理时，缺乏人民银行详细有效的授权证明、客户详细的开户证明，以及授权书上签章不符等事项，种种现象导致商业银行在代理国库集中支付业务时大量风险的产生，极不利于代理国库支付业务质量的提高。

（二）商业银行对财政资金的划拨流程繁琐，导致资金使用效率降低

商业银行对财政资金的划拨流程繁琐主要表现在以下三个方面。一是业务处理流程繁琐。事业预算单位收到财政部门下达的预算支出额度时，需要向代理支付的银行发出支付令，代理支付的银行针对预算单位发出的支付令，先将垫付的资金放在零余额账户，最后将预算资金从零余额账户划拨到申请人账户。这种划拨资金的形式比较复杂，延长了资金流动的时间，从而使资金到达使用人账户的时间比较晚，资金的利用效率降低。二是资金结算过程复杂。代理支付的银行运用的清算方式依据的是统一的国库单一账户体系，该账户体系是国库集中支付的重要组成部分。事先垫付的资金需要在与人民银行进行清算的同时，与人民银行预算执行单位和财政进行有效对账。这种国库支付业务管理方式，需要事先垫付的资金，事后还要进行对账和清算，这在一定程度上拉长了资金的流通链条，使得人的主观不良行为在其中有了可乘之机，加大了商业银行代理国库集中支付业务管理的风险。三是清算方式效率偏低。小额支付是商业银行进行资金划拨的重要方式，该方式运用于商业银行与人民银行之间的倒清算。小额支付业务具有集中性、业务量大的特点，其常常发生在每天下午，由于时间有限，小额支付业务又具有业务大量性，导致網络运行缓慢的情况时常发生。以上三个方面综合导致了划拨资金在途时间的延长，使得资金的利用率降低，最终导致国有经济发展缓慢。

（三）商业银行、财政部门对资金的控制相对较为宽松，运营存在较大风险

由商业银行代理集中支付业务，人民银行由业务的直接参与者变成了间接参与者，国库资金没有直达预算单位，人民银行只负责商业银行垫付资金的最终清算。财政部门、预算单位和代理银行形成了集中支付业务的实际交易主体。人民银行对财政部门拨付资金的合规性失去有效监督，对代理银行的代理行为也难以实现有效监管。由于制度设计和监督管理上存在缺陷，预算单位在进行财政直接支付时可能会采用和提供伪造虚假收款人的账户或是经过变造、伪造重要信息的虚假申请和合同，一旦没有被察觉，资金将通过国库单一账户体系到达虚假收款人的账户，造成财政资金的流失。在进行财政授权支付时，不仅预算单位可能会通过伪造、变造虚假的收款人账户非法骗取资金，代理银行也会因为支付系统缺乏监督而与预算单位进行合谋，最终导致大量国家资金向外流出，这时造成的风险就会更大。因此，人民银行如果不能够对预算单位和代理银行进行有效的监督和控制，财政资金将会被非法移出，最终导致国家经济利益受到严重损害。

（四）商业银行代理国库集中支付业务经验不太成熟，监督管理缺乏科学的体系

商业银行作为代理人受理人民银行委托的国库集中支付业务，其经验还不太成熟，商业银行内部缺乏有效、科学的监督管理体系。

1.代理银行的监督管理体制制约着监督管理体系的有效性提高

代理银行的监督管理体制在很大程度上制约着监督管理体系的有效性提高又体现在以下三个方面。首先，人民银行对代理银行缺乏有效的监督控制体系。比如说在财政直接支付活动之中，预算单位可能会伪造虚假收款人并且提供虚假收款人账户，对于合同进行伪造或者变更，所以资金就很容易通过国库单一账户体系直接划出或者转移到非法收款人账下，而人民银行却不能有效地对其进行监管。另外，法律以及监督制度对违规行为的处罚规定不充分。现有的法律以及监督制度虽然对监督内容、职责和范围的规定不断进行完善，但很少完善针对具体的违法行为进行处罚的规定，导致没有有效的依据对违规、违法现象涉及的单位和人员进行处罚，违法、违规分子行为猖獗。最后，不能够对财政资金使用的合规性和合法性进行有效的监督。

2.监督措施、考评机制与监督工作要求之间存在差距

监督措施、考评机制与监督工作要求之间存在的差距主要表现在以下两个方面。首先，财政单位内部缺乏科学、合理的考评机制。目前，财政单位内部对考评机制采取的措施依赖于科学性较低的考评机制体系，导致监管不能够得到有效实施。另外，优胜劣汰机制不完善。优胜劣汰机制是激发部门内部人员积极性和防止违法、违规现象发生的重要途径。然而，人民银行一直没有实行严格的年检制度，导致代理银行压力较小，内部违规现象频繁发生，监督效率不断降低。

三、应对商业银行代理国库集中支付业务监督管理中存在问题的措施

（一）加强业务处理规范性，提高监督效率

人民银行是管理国库的主体，而国库会计是进行国库管理的具体实施者，其在进行业务处理时应严格遵守《中国人民银行法》、《国库会计核算业务操作规程》等一系列法律、行政法规和规章。随着经济的快速发展和社会的不断进步，国库会计的综合素质不断提高，国库核算的技术越来越先进，形式也越来越丰富，这在很大程度上提高了商业银行代理国库集中支付业务监督管理的效率。作为人民银行日常业务的重要组成部分，国库集中支付业务的内控制度越来越完善。规范、科学的国库会计操作技术和流程在很大程度上避免了商业银行代理国库集中支付业务的弊端，从而为国库集中支付业务的监督管理起到了重要作用，进而为国民经济的平稳发展起到了促进作用。

（二）建构科学、合理的国库监督管理体系

建構科学、合理的国库监督管理体系应尽快完善相关制度。首先，应针对商业银行代理国库集中支付业务监督管理中的制度问题，根据现实需要对法律法规进行完善。有效的法律法规是约束代理银行进行非法操作的关键手段，对提高监督管理的效率具有重大意义。人民银行应依据完善的法律法规对国库的监督管理职能进行强化，建立科学、完善的监督管理制度，对监督管理中的惩罚问题进行详细划分，从而提高监督管理的效率，进而提高商业银行代理国库集中支付业务的规范程度。

（三）加强商业银行代理国库集中支付网络信息化建设

随着现代信息技术的快速发展，世界经济链接为一个整体。信息的便利性、快速性和共享性运用到商业银行的代理国库管理中将极大地提高商业银行代理国库集中支付业务的效率，并提高人民银行的监督效率。建立国库集中支付网络信息化平台，进一步建立先进的财政管理信息系统，人民银行、财政部门、预算单位和代理银行可以在有效的国库集中支付网络信息化建设中互联互通、相互分享信息，进而快速、准确地对预算资金进行划拨和清算，提高国库资金运用的安全性。

四、结语

综上所述，加强对商业银行代理国库集中支付业务的监督管理对我国市场经济的平稳运行至关重要。近年来，随着各地区商业银行代理国库集中支付业务创新措施的不断实行，各个地区的财政国库管理得到了快速发展，经济运行状况良好。针对监督管理中存在的问题，国家应积极采取措施，对人民银行的监督管理体制进行完善，从而为国民经济的快速发展奠定有效的基础。

（作者单位：中国人民银行怀化市中心支行）