“承包经营权有偿退出”理论评述

书晨

目前，我国对农村土地承包经营权退出的理论研究成果，总结起来可以分为以下几个方面：退出机制构建；补偿标准确定；退出因素分析等。

（一）退出机制构建

从退出机制构建方面来说，谢根成，蒋院强（2015）首先指出了，我国当前的农村土地承包经营权退出机制存在诸多方面的缺陷。这些缺陷的第一个方面是“法律概念内涵不准确”。这种不准确很大程度上体现在法律条文的不准确，比如《农村土地承包法》第二十六条第3款所使用的“土地生产能力”、“相应”，第三十条所使用的“新居住地”。土地生产能力的具体内容是什么目前依然没有明确的内容。而“相应”一词的内涵同样难以确定。关于居住地民法上一般使用“原居住地”、“住所地”“临时居住地”。对“新居住地一词作目的解释显然是指新的住所地，但是按照文义解释的规则，新居住地显然还包括临时居住地。所以这些涵义模糊不清的词语进入正式的法律文木之中，必然会给法律的适用带来困难。缺陷的第二个方面是“集体土地所有权主体虚位”，依据《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》的规定，农村土地所有权主体分为村农民集体、村内两个以上农民集体和乡镇农民集体3种，而这3种主体的集体土地所有权则分别由村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织行使。这样的规定造成的结果是所有权主体却不能直接对所有的土地直接经营、管理的权利，这本身违犯了所有权的法律原则。“农民集体”的缺位且大多数地区的农民集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序。

在指出当前机制存在的漏洞后，他们首先给出了一些修改原则。这些修改原则包括：“公平原则”，“尊重农民的土地权利的原则”，“统筹兼顾原则”。他们根据这些原则指出了构建土地承包经营权退出制度的具体途径。第一是对集体土地所有权主体进行改造，从有利于土地承包经营权退出的角度而言，宜将“农民集体”改造为独立的法人。因为集体土地所有权主体在与承包人解除土地承包经营关系的过程中有独立的权利，也需要履行如支付对价等相应的义务，在侵犯承包人的权利的情况下，也应当独立承担责任。第二要完善土地承包经营权退出的法定事由的规定。这又包括两个方面，一是自愿退出事由規定的完善，二是强制退出事由规定的完善。要想做好除了土地承包经营权退出，仅仅构建这些土地承包经营权退出制度的具体途径是不够的，还应该建立完善的土地承包经营权退出制度配套措施。这就要求必须做到以下两点，第一要建立农地价格评估制度，第二要完善针对退地农民的社会保障制度。通过这些从原则到具体措施，再到相关配套措施的重新构建，才能让土地承包经营权退出制度真正发挥应有的作用。

（二）补偿标准

合理的补偿标准，对于实施好土地承包经营权退出至关重要。滕亚为（2011）通过对重庆市土地承包经营权退出制度的考察，发现了两个重大问题。第一是补偿标准不统一。具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定，各地补偿标准不一。同一个城市的不同区县对农民退出宅基地和承包地的补偿标准不一样，甚至有的同一个县城、同一个乡镇的补偿标准都不统一。第二是补偿标准低。补偿标准与市场价值相去甚远。在提出改革措施时，滕亚为并没有对补偿标准的不统一提出有建设性的建议。我认为补偿标准不统一，本身可能没什么问题，问题是这种不统一极其容易导致严重的不公平。所以，重要的是要建立有效措施防范不公平。针对补偿标准低这个问题，滕亚为认为今后政府在农民退地方面主要应该起指导作用，通过市场进行价值交换，帮助农民获取应得的利益，并通过政府规定最低保护价，保障农民利益。滕亚为在考察了其它国家或地区的相关经验后认为，我国在土地流转过程中也应考虑退地农民土地转让金和土地补偿金，土地转让金相当于土地流转价值，土地补偿金保证土地退出者原有的生活水准不降低，降低退地农民的风险，让农民放心退地，也有利于土地资源的优化配置。

（三）退出因素分析

已有的对退出因素的分析，研究者大多采用实证方法进行。一类是用传统的Probit模型、Logistic模型。如王兆林等（2011）以农户土地退出意愿分析框架为基础，并基于重庆市1829户农户的调查数据，运用有序Probit模型，分析了影响农户承包地、宅基地退出意愿的因素及其影响方向。他们的研究结果表明：户主年龄、家庭主要成员是否己定居城镇、家庭是否有稳定的非农收入来源、土地是否有撂荒或闲置、退地补偿或补助是否按时足额发放、退地后生活质量预期的高低对农户承包地和宅基地退出意愿有显著的正向影响；家庭主要成员是否参加新农保、退地后医疗与养老保险预期的高低仅对农户承包地退出意愿有显著的正向影响。

另一类是运用结构方程模型，如高佳，李世平（2014）利用陕西省关中地区579户农户调研数据，运用结构方程模型，对农户土地退出意愿的影响因素及影响方向进行了研究。他们的研究结果表明：农户家庭特征中的人均收入、离最近县城的距离、家庭总收入、户主文化程度，农户生产特征中的农业收入、耕地经营面积、劳动力数量，农户意识特征中的农户产权意识、农户行为意识、农户福利意识、农户技能意识，对农户的退地意愿产生显著影响。他们进而指出农户土地承包经营权退出意愿是受到多因素综合影响的，并且各影响因素之间也存在一定的共变关系。

对于这两类方法那种更优而言，传统的Probit模型、Logistic模型虽然能说明大量问题，但是这类方法相对来说没有结构方程模型好。因为，农民土地承包经营权退出意愿属于潜在变量，不便于进行直接的观察与测量，却可以利用可观察变量对其进行间接的评价，而传统的Probit模型、Logis-tic模型并不能妥善的处理这些潜变量，结构方程模型却可以同时处理潜变量及各观测变量，并在分析过程中对测量误差进行处理。