区域公共管理制度创新的政治经济学研究

王覃刚 熊晓慧 周翔

武汉工程大学法商学院

区域公共管理制度创新的政治经济学研究

王覃刚 熊晓慧 周翔

武汉工程大学法商学院

受生产力水平的限制，我国经济发展呈现区域化的特征，政府坚持以点带面的经济发展战略。但是随着世界经济全球化以及一体化的发展，我国区域性的问题便显现出来，区域性公共问题急剧滋生，由此引发新型的治理形态—区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏，摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失，区域公共管理制度应运而生。但是，其在解决部分问题的同时，并未破解区域一体化的困境。因此，必须适时推进区域公共管理制度创新，以适应区域一体化发展的需要。

区域公共管理 制度创新 政治经济学

随着全球一体化的到来，城市化、工业化、市场化以及现代化进程的加速推进，区域性公共问题不断出现，最终损害了区域健康发展和区域竞争力。为了化解区域一体化进程中的治理困境，区域公共管理应运而生。但是，从现有的区域公共管理制度来看，显然还不足以有效应对区域一体化进程中的种种问题。因此，必须适时推进区域公共管理制度创新，以适应区域一体化发展需求。本文主要基于政治经济学角度探讨区域公共管理制度创新的政策建议。

一、区域公共管理的兴起及现存问题

区域公共管理实质上是政府治理方式上的制度变迁，即打破原有行政区行政的制度安排，重塑利益格局的制度演变过程。

（一）区域公共管理的兴起

长期以来，在刚性的行政区划基础上形成的闭合式的“行政区行政”，与按行政条块组织经济的经济管理体制相结合，成为一种位居主流和成熟的政府治理模式。然而，随着全球化、信息化，特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题的日益“外溢化”和“区域化”，跨国或跨行政区划的区域公共问题日益凸显起来。

区域公共问题的大量兴起，对基于行政区划刚性约束的行政区行政提出了严峻的挑战，它要求建构一种既区别于传统范式、又补助于行政区行政模式的新的政府治理形态，进而催生了区域公共管理这种崭新的治理制度安排。

（二）区域公共管理现存问题

区域管理的管理权属于区域政府，区域的一切发展都是由区域政府负责，区政府会实行保护自己利益的经济保护制度，本地经济得到了发展，但是也形成了恶性循环。区域公共管理还存在着“泛行政化”问题。组织运行方式行政化，权利来源行政化，组织目标行政化，这些可以有效的保证组织的正常运行，促进了政府之间的合作与沟通，但却扭曲了实际有效的解决区域问题的宗旨，破坏了在管理中的合作、平等精神，地方组织及政府的办事效率受到了严重的影响，是一种僵固的模式。

在经济全球化和区域经济一体化加速发展、我国发展进入新常态、改革进入攻坚期和深水区的大背景下，推进区域公共管理制度的创新，有利于跨区域整合优化资源要素，探索城市群合作发展的新路径和新模式，形成良性互动、合作共赢的发展格局。

二、区域公共管理制度创新的影响因素

制度的创新实质上就是一场打破传统治理模式与重塑的及其复杂的制度变迁过程。既是新旧的转换，在变迁的过程中必然会出现制约因素，成为制度创新的瓶颈。

（一）地方政府间的不合作博弈

在现代主流经济学中，收益最大化被作为行为的“一般的、统一的原则”应用于对各种经济问题的考察。地方政府同样存在着尽可能增加自身利益的愿望和动机，如果城市政府个体理性与整个经济区域团体理性之间的矛盾处理的不好，矛盾最终会通过城市政府间各自为政、恶性竞争等现象表现出来。虽然每个城市政府都非常清楚，地方保护行为有碍于区域经济一体化的整体发展，但出于对辖区的利益考虑，理性的城市政府都不愿意首先废除地方保护，不愿意失去眼前的发展机会和利益。

（二）区域合作缺乏制度协同

区域公共管理制度的创新必然涉及到政府、企业、社会公众等各方利益的调整，如何协调各方利益是区域公共管理制度创新能否成功的重要环节。但恰恰在这些方面，政府缺乏相关的制度保障措施。在产权不明晰、责任不明确、法制规定不足的状态中，城市政府之间的合作“人治”大于“法治”，合作的过程和方式随意性大，各地仍然以GDP作为本地区经济发展的衡量指标。因此，制度创新也难以在合法化的空间得到进一步实施。

区域公共管理制度创新中的“路径依赖”是指地方政府现行的治理机制对行政区行政模式存在较强的依赖关系，以行政区行政为基础的契约广泛盛行，政府的决策和执行流程将大大减少不确定性，从而降低了交易成本并得以自我强化，最终整个政府治理锁定在行政区行政的无效治理状态下。

三、区域公共管理制度创新的路径

对区域公共管理制度创新的研究能够更科学的规划区域公共管理体制，指导区域公共管理问题，提出有效的方案咨询和政策建议，促进社会和经济的快速发展。

（一）推进制度环境建设

法制化是当代中国社会改革不可或缺的重要因素，只有通过法律的形式来具体规范各地方政府的职责和权限，才有利于制度创新朝着理性化的方向发展。法律法规是地方政府进行合作的有效保障，用法律的手段来规范地方政府合作的行为，能够为制度创新创造良好的制度环境和良好的制度保障。

（二）均匀释放创新成本

在新制度的实施过程中，创新成本不可能均匀地分布，是多数人能够获得正的收益。如果创新成本集中分布于某个较短时期，以至于相关利益主体普遍感到得不偿失，就可能大幅提高风险成本，置创新于危险境地。虽然逻辑上在将来人们的收益会有长足的增加，但怀疑和不满情绪很可能使这一前景无法实际到来。区域公共管理制度创新所带来的成本主要表现为：

制定成本。制定成本主要指在制度创新准备阶段有关信息的收集成本、分析成本，以及行使各项行政程序所引致的物质材料、人力资源和时间的耗费。政府不仅需要去调停平衡各方需要，而且由于中央政府与地方政府所占有的信息资源不对称，从而需要消耗大量时间与精力收集有关信息，很难达到中央与地方政府均对创新行为的收益感到满意的结果。

运行成本。政策执行的情况与制度执行机构密切相关。首先，改变公共权利的运用方面。公共管理的权利通过主客体间的谈判、协作、明确关系等手段，建立上下互动的、多元的、分散的权利运用体制。其次，区域经济带建立以后，公共管理的主体发生变化，有政府组织也有非政府组织。

区域公共管理制度创新的收益是指通过制度创新，地区可以得到比原来更好的制度服务。区域公共管理的制度创新可以促进交通、能源、信息等基础设施全面对接联网，形成布局合理、特色鲜明、分工合作的产业发展格局，社会就业更加充分，人民生活水平不断提高。

（三）增加地方政府的制度投资

新制度具有公共产品的性质，一旦确立，每个受到该制度安排管束的个人，不管是否承担了创新的初期困难均能获得同样的服务。这种存在“搭便车”和“外部效应”行为成本由政府承担，显然这种制度投资实际上是要求政府及其官员主动放弃权利。如果承认政府存在自身的利益取向，那么假使政府的权利流失得不到补偿，则这种行为就很难发生。又因处于社会转型时期，各类管理容易出现真空，所以即便是出于政治或社会性的其他需要而强制性实施的制度创新，也不可能收到预期效果。可见，必要的成本投入对于政府转变职能和进行制度创新至关重要。

从区域公共管理制度供需看，保持制度供需平衡才能维持制度平衡，这里的制度包括正式制度和非正式制度。一方面必须保持正式制度的持续供给，国家立法、政策和行政法规是正式制度主要来源。另一方面正式制度必须与非正式制度相配合才能发挥作用，如打破行政壁垒，强化与周边地区产业联合，加强公共服务交流合作，提升基本公共服务均等化水平。

四、结束语

当今世界国家与地区间的竞争，最终取决于制度的竞争。随着国家深入实施区域发展总体战略和新型城镇化战略，发展了一批中心城市，形成了中原地区、长江中游等城市群。推进重点地区一体发展，培育壮大若干重点经济区。区域公共管理制度的创新可以整合分散的有限的地方政府之间的资源，打造区域性的竞争力，使区域经济持续发展。

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[3]陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报,2014(11).

[4]沈承诚.区域公共管理制度创新——解决当代我国区域经济一体化中“行政区经济”问题的新思路[D].南京师范大学,2015.

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王覃刚（1974-），湖北武汉人，武汉工程大学法商学院，副教授，博士，硕士生导师，研究方向：制度经济学；熊晓慧（1993-），河南南阳人，武汉工程大学法商学院硕士研究生，研究方向：社会主义市场经济；周翔（1994-），湖北武汉人，武汉工程大学法商学院硕士研究生，研究方向：社会主义市场经济。

武汉工程大学第八届研究生教育创新基金资助项目（CX2016125）。