浅谈科学编制土地利用总体规划的意义和作用

（济宁市国土资源局 山东济宁272001）

（济宁市国土资源局 山东济宁272001）

济宁市人口稠密，人口密度达754人/平方千米，高于全省583人/平方千米的平均水平。人均耕地0.0746公顷/人，低于全省人均耕地0.082公顷/人的平均水平。党的十八大报告指出大力推进生态文明建设优化国土空间开发布局，控制开发强度，促进生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下耕地良田，给子孙留下天蓝、地绿、水净的美好家园。由此可见土地利用规划在社会经济可持续发展，社会和谐稳定中的重要性。随着济宁社会经济稳定快速发展，建设用地需求强劲，所以土地利用规划编制更需要科学化、制度化。

土地规划科学编制等级审批

0 前言

济宁市位于山东省西南部，是鲁南城市带中心城市，东接临沂，西壤菏泽，南靠徐州，北交泰安；北纬35°57′-34°26′；东经117°36′-东经115°52′；南北长167km，东西宽158km。土地资源总面积10684km2，以平原为主面积5243.1km2，占总面积的49%；其次为洼地和湖泊，各占16.7%和14.7%，还有少量山地和丘陵。是孔孟之乡，运河之都，历史悠久乃中华文明重要发祥地之一。土地利用规划按规划范围和任务不同，分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类。

1 土地利用总体规划的概念和特征

土地利用总体规划是指在一定的规划区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护，在空间上、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。也就是说，土地利用总体规划根据一个地区的自然、经济、社会条件、土地自身的适应性以及国民经济发展需要和市场需求，协调国民经济各部门之间和农业生产各业之间的用地矛盾，寻求最佳土地利用结构和布局，对土地资源的开发、利用、治理、保护进行统筹安排的战略性部署和措施。土地利用总体规划是一种空间规划，它是土地利用规划体系中的重要组成部分，是土地利用管理的“龙头”。编制和实施土地利用总体规划是解决各种土地利用矛盾的重要手段，也是保证国民经济顺利发展的重要措施，对实现我国社会主义现代化建设具有重要意义和作用。《土地管理法》明确规定：国家编制土地利用总体规划规定土地用途，将土地分为农用地，建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。

土地利用总体规划具有以下几个特征：

（1）综合性。土地利用总体规划要综合各部门对土地的需求，协调各部门的土地利用活动；

（2）战略性。土地利用总体规划特别是全国、省级和地市级土地利用总体规划，侧重研究解决一些重大的战略性问题，国民经济各部门的用地总供给与总需求的平衡问题，基本农田、生态保护用地，城镇发展用地的协调与布局问题；

（3）长期性。规划的本质是比较长远的分阶段实现的计划，长期性是它的基本特征；

（4）控制性。土地利用总体规划的控制性主要表现在两个方面：从纵向讲，下一级的土地利用总体规划要接受上一级土地利用总体规划的控制和指导；从横向讲，一个地区的土地利用总体规划对本地区国民经济各部门的土地利用起到宏观控制作用。济宁市土地利用总体规划（2006-2020年）规划期末规划控制指标耕地保有量不少于597873公顷，其中基本农田保护面积不少于524302公顷，全市建设用地总规模控制在186451公顷；

（5）权威性。土地利用总体规划依法由各级人民政府编制，通过国家权力保证其实施，对于违反土地利用总体规划的土地利用行为要追究其法律责任，因此它不同于行业或部门用地规划。

2 编制土地利用总体规划的意义和作用

土地是一切生产，建设和人民生活不可缺少的物质条件。我国人口众多，人均土地和人均耕地面积严重低于世界平均水平而且农业后背土地资源不足。在人口持续增长经济迅速发展人民生活水平日益提高，城乡建设用地势必进一步扩大的形势下，对数量有限的土地资源如不作出统筹兼顾的长远安排，不加控制任其自由占用和随意扩展，必将制约国民经济健康发展。长期以来由于种种原因我国土地利用处在无规划的盲目利用状态，以致造成森林植被破坏，江河湖海湿地空间被人为占压，草原退化水土流失加剧土地沙化和盐碱化面积扩大，耕地污染质量下降非农建设用地乱占滥用，浪费土地现象严重，土地利用结构布局不合理，土地资源未能充分利用等问题。据统计，2000年至2010年，全国城镇建成区面积扩张了60%，远高于城镇人口的增长速度。与之对应的是随着城市的急剧膨胀扩张越来越多的农村逐渐被城市包围、蚕食，逐渐从“城乡结合部”变为“城中村”乃至“城市新区”。从而引发了一些社会潜在矛盾，造成了少数基层政权组织与人民群众之间利差之争。为解决这些问题，防止土地利用短期行为继续发生，使土地资源得到优化配置和充分利用，迫切需要编制土地利用总体规划，对土地利用的方向结构布局作出符合全局利益和长远利益的宏观规划，借以指导各个局部的土地开发利用整治改良和保护，为改善土地利用环境，提高土地利用率和土地利用的综合效益创造良好的条件。土地利用总体规划是与土地的自然条件、社会经济条件和国民经济、社会发展相适应的土地利用长远规划，因此它是合理利用土地的基础和依据。

编制和实施土地利用总体规划是解决各种土地利用矛盾的重要手段，也是保证国民经济顺利发展的重要措施，对实现我国社会主义现代化建设具有重要意义和作用。

（1）政府调节土地资源配置的重要手段。通过编制和实施土地利用总体规划，统筹安排各项建设发展用地指标和区域布局，通过规划和年度计划从三方面调控土地供应：一是总量调控，从全局角度提出增加或抑制资源供应的建议；二是区域调控，制定不同区域的供地政策，引导区域产业布局逐渐优化；三是分类调控，通过供地政策促进产业结构调整。

（2）能够有效的解决土地利用中的重大问题。通过规划划分土地利用区，实行土地用途管制通过规划引导，明确哪些产业的用地优先供给，哪些产业的用地限制供给。水利、交通、能源、环境综合治理等基础设施和国家重点建设项目用地，重要的生态保护用地和旅游设施用地要给予保证。

（3）土地利用管理的重要依据。通过规划的引导、调控，实现土地资源集约合理利用保障社会经济的可持续发展。

3 土地利用总体规划等级及审批

我国土地利用总体规划按行政区域分为国家、省级、地（市）级、县级和乡（镇）级共5级。各级规划自上而下逐级控制，组成一个完整的土地利用总体规划体系。

3.1 国家和省级土地利用总体规划

这两级土地利用总体规划属于高层次的政策性规划，主要任务是从区域资源配置，人口增长，经济布局和环境整治的要求出发，综合研究提出各类用地供需总量平衡指标。协调全局性的重大用地关系，提出不同类型地区土地利用的方向、目标和政策，确定土地开发、整治和保护的重点地区，并将耕地等重要土地资源的控制指标分解到下一级政府，为国家或省级土地资源利用的宏观调控和社会经济政策的制定提供依据。

3.2 市（地）级规划

它是由省级规划向县级规划过渡的中间层次，其中，市（地）级土地利用总体规划仍属于政策性规划的范畴，中心城区土地利用总体规划则属于管理型规划。市（地）级规划主要是在省级规划的控制和指导下，进一步研究分析市

（地）域土地供应情况，综合研究提出各类用地供需总量指标，提出各地域土地利用的方向和管理措施，重点确定中心城市建设用地规模和范围，处理好土地开发、利用、保护、整治的关系，确定基本农田保护，土地开发整理和生态环境保护建设的重点地区。将耕地等重要土地资源的控制指标分解到县级政府，为全市土地资源利用的宏观调控、管理和社会经济政策的制定提供依据。市（地）级规划作为一级较大区域的规划，要注意处理好本地区与周边地区在中心城市职能、产业机构、重大基础设施项目建设上的分工与协作关系。

3.3 县级规划

它属于管理型规划，是土地利用管理的重要依据。县级规划的主要任务是在市地级规划的控制和指导下研究确定各类用地的规模和布局；重点确定耕地、土地开发整理和城镇建设用地控制指标和布局，划定各类土地用途区，为利用土地和审批各类土地利用项目提供依据。县级规划要体现定性、定量、定位、定序的要求，其总量控制指标应落到实处，尤其对于城镇用地，不仅要有全县（市）的城镇用地总规模控制，而且要有每一个城镇的控制指标。在土地的开发、整治、保护等方面，县级规划要具体确定重点项目的类型、时序、规模范围。

3.4 乡级规划

它处于土地利用总体规划体系的最底层，属实施型规划。它的主要任务是根据县级规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地用途分区，落实每一块土地的具体用途和限制条件，重点安排好耕地，生态环境用地及其他基础产业，基础设施用地，确定村镇建设用地和土地整理复垦和开发的规模范围。乡级规划重在定位落实，要以规划图为主提高规划可操作性。

土地利用总体规划实行分级审批：

①省级、省政府所在地的市，人口在100万以上的城市及国务院指定的城市的土地利用总体规划报国务院审批；

②除此之外的土地利用总体规划报省政府批准，其中乡级土地利用总体规划可由省政府授权设区市的市政府批准；

③设区的城市郊区的乡镇（包括街道办、农场）、县（市）人民政府所在地的镇和省政府确定的中心镇的土地利用总体规划报省政府批准，其他乡镇的规划报设区的市政府批准。

局部修改规划必须符合以下条件：

①国务院和省政府已批准行政区划调整的；

②国家和重大能源、交通、水利基础设施及国家军事设施建设项目用地涉及基本农田的；

③国防、交通、水利、能源、通讯、环保，城市和省级中心镇基础设施建设和省级农业龙头企业扩大农副产品出口加工，重大外商投资建设项目用地不涉及基本农田，但未纳入土地利用总体规划的；

④建设项目已列入土地利用总体规划，规划指标已预留，但由于选址为确定，没有落实到土地利用总体规划图上或已落实到规划图但实际位置需作调整的；

⑤建设项目符合规划建设占用耕地机动指标条件的；

⑥建设项目用地符合国家供地政策，全部占用基本农田保护区以外非耕地的；

⑦对市、县（市、区）经济发展有重大影响的城镇建设项目，确实无法在现行规划确定的建设用地范围内安排，在县（市、区）新一轮土地利用总体规划修编前期工作完成后，可以申请土地利用总体规划局部调整（一年只能提一至两个项目，项目类型没有限制）；

⑧国家和省重大基础建设的拆迁安置，抢险避灾安置和下山脱贫安置用地，确定无法在现行规划确定的建设用地范围内安排的（先用后批）。

[1]济宁市土地利用总体规划》济宁市国土资源局

[2]《山东省城市建设统计年报》

[3]《城市用地分类与规划建设用地标准》 （GBJ137-90）

浅谈科学编制土地利用总体规划的意义和作用

■马庆毅

F3[文献码]C

1000-405X（2016）-10-349-2