农村公共产品供给新路径：协同供给机制

景小红，赵秋成

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

农村公共产品供给问题是实现“两个一百年”奋斗目标及实现“中国梦”的关键环节，也是扩需求及惠民生的大事。2015年3月第十二届全国人民代表大会第三次会议的政府工作报告指出，应增加公共产品和服务的供给。[1]但是公共产品供给上的问题也不是一时就能解决的，尤其在农村公共产品供给上的矛盾更是突出。目前学术界对于其供给的路径选择则主要集中在政府部门与市场组织的二元供给主体上，虽也有学者提出引入第三方组织，但也只是停留在理论层面，没有上升到具体的实践应用中。而协同供给机制的建立既可以有效地弥补农村公共产品供给路径在理论上的不足，又可以有效地配置并均衡各责任主体之间的关系与权力，以更好地实现农村公共产品供给的最优化。

一、农村公共产品供给的路径

农村公共产品供给问题的解决可以使农民的积极性得到很好的提高，可以为深化改革及经济稳健发展提供坚强的后盾。我们知道，农村公共产品主要是用来满足农民需要的，包括农民在从事农业生产时所必须的农业机械、农技工具及水利灌溉等，也包括了农民对一些生活性公共产品的需要，如村庄周围的治安、村庄道路建设和维护，以及村庄路灯的配备等，甚至还包括关系农民生命的农村养老、医疗和农村子女的教育等。所以说农村公共产品是被农民这个大群体共同消费的一种具有“三农”服务性质且以政府提供为主，市场及第三方组织等其他社会主体提供为辅的，用于满足农村经济发展、生产需要及农民基本生活所必需的一类社会产品或服务。这里的第三方组织既包括农村之外的民间社团协会组织，也包括农村内部的一些农村合作社或农民自治组织等。

若农村公共产品的供给问题得不到很好地解决，会使农民不断地否定自己的社会地位并最终放弃务农甚至远离农村。在寻找解决这些问题的道路上，朱汉平结合公共财政与公共选择这两种路径来论述其供给的合理性；[2]马学阳、涂圣伟指出应该打造一个由政府主导、市场辅助、第三部门协同的多元化供给格局；[3]段红平、王波主要从第三部门的角色出发提出了其应该与政府形成合作制约、与市场形成合作竞争的关系，并最终实现政府主导，市场与第三部门相竞争的供给模式；[4]张辉则主要从效率角度出发，评述了美国和日本这两个资本主义国家农村公共产品的供给状况，并有针对性地提出了我国农村公共产品的供给应该采取政府主导、非营利等社会组织积极参与的方式。[5]可见，学者们的研究大都是对现有二元主体供给路径的探讨，在其多元主体的选择上虽也有研究，也只是停留在概念层面上，尤其是对于形成政府主导、市场与第三方组织合作竞争的提法，在目前的农村环境下其实践应用性并不强。因此，加强培育其他主体的供给能力，构建多元化的协同供给机制已迫在眉睫。

总之，加强对农村经济产品供给路径的研究，解决农村公共产品的供给问题，不仅可以保证农民积极地务农，为国家工业及服务业的发展奠定良好的基础，而且在目前老龄化严重加剧的时代下，可以有效地回笼城市中的农村人口，消除农村的空心化，以此来缓解城市居民巨大的环境压力和就业压力，而且有助于满足农民需求使农民认可自己的社会地位并提升其幸福感，以更好地实现“两个一百年”。

二、农村公共产品供给的焦点问题

我国农村公共产品供给的焦点问题，主要集中在公共产品供给责任人的权责范围不清和执行力不强、供给受益人参与性不高及供给结构的失衡。

首先体现在主要供给责任人身上，即政府的职责划分不清与执行力不强。我国政府正在不断地向服务型政府转变，那么严格划分其权责范围并增强其执行力是其在转型过程中必须要做到的。这就要求政府必须把人民的利益放在首位并在自己的岗位上有所作为，但在农村公共产品供给中并没有明确地界定与划分上级及地方政府的权责关系，加上分税制改革中政府的事权下沉与财权上移，[6]使上级任务落到了地方基层政府那里，如农村水利工程等项目的开展等，而财政紧缺但责任重大的地方政府，此时便接不住如此沉重的担子，或者为了做出成果而举借外债。例如广东省各级政府在2011年上半年的时候，举债就已经超过了3000亿元，严重超出了地方政府的偿还能力。[7]

其次体现在其他供给责任人和受益人身上。作为供给责任人的一些其他社会主体，包括市场组织和第三方组织等，由于自身力量的不足及其合法性地位的不被认可，在农村公共产品的供给中也大都是有心无力并处于一种围观状态。关于供给受益人方面，由于农村参与供给的积极性不足使得政府在供给时偏离其最初的目标，让之前的矛盾也变得更加尖锐。

最后体现在供给结构失衡上。这里所说的供给结构的问题。主要是指农村公共产品供给的供大于求与供不应求同时存在。供大于求主要源于政府出于对自身权力的追求提供一些农民暂时用不上的产品，如部分政府忽视长期效应，偏向于提供短期见效的农村公共产品，如村容整洁、电网覆盖、戏院修建等这些“面子工程”。农村公共产品则供不应求，主要体现在供给总量的不足上。国家一直以来都比较注重工业和服务业的发展，对沿海等发达地区的政策支持也比较多，而对积贫积弱且少有工业和地方经济支撑的西北地区始终是投资与支持不足。虽然目前在量上有所增加，但并没有实质性地提升，而且在现有财政支出项目中，农村公共产品的供给大都集中在粮食直补、病虫害防治等生产性公共产品上，对生活性质的公共产品却很少提供。例如目前西北某些地区盐碱地的农民饮水安全问题还没有解决，边远山区的溜索改桥问题也始终没有落实。

产生上述问题的原因，一是源于我国几千年以来积淀下来的官本位思想及人们对政府权力的惧怕而引起的不敢挑战权威的心理。官本位的思想造成农民对于政府的愚忠甚至是崇拜，觉得政府就是百姓的天，政府的决策就是绝对正确的。而且即便是政府做错了事情，农民也会觉得这是更高层政府的失误，与基层政府关系不大，即便有些思想觉悟比较高的农民意识到是政府决策的失误，也会出于对政府权力的惧怕而不敢去挑战权威，更不敢揭露这些不正之风。二是我国在农村公共产品供给时是根据自己的爱好和需求设定供给方案的，这种供给机制的不合理加上相关激励机制与民意收集制度的缺乏，使政府在供给中拥有绝对的优越感，并在没有其他机构制约与竞争的条件下追求自身的权力而不愿意考虑降低成本。改革开放后，国家政策在城市与沿海地区的偏向使得城市与农村、东部与西部的差距越来越大。相对而言，目前我国的城市居民享受着高品质的教育、便利的交通、惬意的生活与工作环境，而农民却面临着基础公共产品供给的严重不足，如教育的落后，饮水安全的危机，医疗卫生资源的欠缺等。东西部差距也很明显，东部沿海地区的农村早已实现了城镇化，并逐步向智能化社区发展，而西部欠发达地区的农村却依然停留在八九十年代的水平。

三、协同供给机制的建立与运行

对于上述所提到的农村公共产品供给焦点问题的解决，学术界提出了公共选择、公共财政及市场化的路径，但是这三种路径的单独使用或者是简单的两两组合均已不能解决目前的问题。首先，对于公共财政路径的摒弃是因为该路径主张政府应该免费提供公共产品并主动改革其基层的财政体制。我们知道，政府很难短期就改好自己的体制，大改就是换血，政府经不起这么大的折腾，而且改革的成本是巨大的。此外，政府有时也会失灵，再加上分税制使基层政府不能拥有对等的事权与财权而不得不将责任推给一些农民自治组织[8]或其他机构，这就出现了基层政府掌握实权却没有实力的尴尬。其次，把政府作为经济人考虑的公共选择路径则倡导政府扮演“守夜人”角色，放松对民间组织的不当管制，通过培育和发展农村自治组织来提供部分农村公共产品。但鉴于农村自治组织布局分散、财力薄弱与人员规模有限，使其又不能完全依靠自己来提供公共产品，所以此时市场化路径又显得不可或缺。例如对于市场性农村公共产品可采取类似于市场产品的供给方式，由政府限定价格范围或通过政府购买的方式低价提供给农民，如水电费。纵然市场化路径在一定程度上效率比较高，但很难保证供给的公平性，所以要解决农村公共产品的供给问题就必须把这三种路径整合在一起并协调好它们的关系，而多元主体协同机制的建立，能够均衡与配置各主体之间的关系与权力，可以很好地解决这些问题。

由公共选择理论可知，政府作为“经济人”在农村公共产品的供给中，出于对自身权力最大化考虑往往会牺牲人民的部分利益，且伴随着经济周期变动，政府与市场组织无法实现最优供给，可见第三方组织的引入在一定程度上可以弥补政府失灵与市场失灵造成的供给缺位。多元化协同供给机制，是一个需要多方力量相互协调与制约的循环供给系统，其多种供给主体的有机配置与组合可以更好地满足农民需求。

依据公共产品供给主体的不同，各主体之间的职责权力配置如图1所示。

图1协同供给机制下各主体间的职责权力配置

其一，协同供给机制下的政府。政府在供给中的权威性地位不仅可以保证供给的合法性和正规性，同时要逐步地减少对市场和第三方组织参与公共产品供给的过分限制。多元主体协同供给机制倡导政府应积极地培育市场主体和第三方组织的供给能力，以保证供给的有效性。在培育市场组织和第三方组织供给能力时，政府应做到三点：一是从思想上要重视，以对待合作伙伴的态度给予认可与鼓励；二是应在实际行动中给予市场组织和第三方组织支持与帮助，表现在不同类型的公共产品可由不同主体提供；三是应该在政策上给予其合法性以保证供给的持续性，例如对提供农村服务性公共产品的企业可给予一定的免税优惠或荣誉嘉奖等。目前成都市的部分地区在提供农村公共产品时就采用了政府、市场与社会相互协作的一种供给模式。[9]

其二，协同供给机制下的市场组织。市场组织的参与可以保证农村公共产品供给的灵活性和效率性。对政府供给起补充作用，可满足农民不同性质、不同层次的需求。对于一些略有竞争性并且差异化比较明显的农村准公共产品可以由市场组织来提供，在欠发达的中西部地区可引入PPP模式，如用合同外包或特许经营的方式让市场力量提供一些农村的体育设施、乡村道路及村容整改等。在多元主体协同供给机制下，市场组织在供给具有市场性和特色性公共产品时，应做好农村公共产品的生产加工、质量管理与价格控制，避免高价低能产品带给公众利益与健康方面的损失。

其三，协同机制下的第三方组织。第三方组织在协同供给机制能有效地保证整个供给系统的协调性。对市场组织的供给起补充作用，又可以积极地配合政府供给。对一些农村文化娱乐、兴趣培训、灯会庙会文化传承及农村母婴心理教育等精神性公共产品，可由村庄农村合作社或农民合作组织等第三方组织来提供。但鉴于目前第三方组织存在着规模不大、资金来源渠道窄、人员队伍不足等问题，政府部门和市场组织应给予一定的扶持与鼓励。例如对第三方组织提供的一些公共产品或服务，可通过政府购买等方式来给予一定的资金支持，可实现在保证供给有效性的同时还可以提升政府效能。当然第三方组织也应该从自身特点出发，不断更新组织的理念与方法，积极配合，并补充政府供给和市场供给的不足。

多元化协同供给机制的建立与运行，光靠自身的循环系统远远不够，还必须有一系列的配套措施，供给责任人，即政府、市场组织、第三方组织及供给受益人方面也要积极配合。

一方面，明确各级政府的权责关系并积极作为。明确供给责任人的权责关系，实现权责匹配及事权与财权对等,这是建立协同供给机制的前提。地方与上级政府是公共产品的主要供给责任人，明确界定二者的责任与权力可以避免相互扯皮并能为农民群众提供精确而有效的服务。表现在：上级政府应明确自身的权责范围，尤其是省级政府应及时地公布自己的权力清单与责任清单，在此前提下，以法律或行政法规的形式明确地方政府的权责范围及其在供给中的权力与义务；地方政府也要接得住上级政府委派下来的任务，应根据本地实际和农民意愿，列出急需的农村公共产品清单，请专家设定权重并进行审核与可行性分析后上报给上级政府申请相应的财政资金；此外，还应该逐步打破分税制的弊病，实现财权与事权的对称。

另一方面，保障农民的需求表达，鼓励农民积极参与。对于供给主要受益人的农民而言，应该逐步地摒弃官本位的思想并积极主动地去表达自己的看法和建议，勇于挑战权威并维护自己的合法权利。当然最有效的办法是建立健全农民的意愿表达机制。日本在这一点上做得比较好，例如在农村基础设施建设项目中让农民自己去选择，项目批准后要查看具体的项目计划并进行表决，在大多数人表示赞同后政府才可以购买该种公共产品。[10]日本的方式值得我国发达农村地区借鉴，但对于中西部地区欠发达的农村，更适合以制度的形式推进，如建立民意收集制度和信息公开制度，能很好地保障农民需求的表达，上级政府可在公共产品覆盖区随机挑选一定数额的农民进行潜伏式监督，或建立农村法人代表，及时有效地汇报农村公共产品供给的项目进展情况，并完善责任追究机制，把好质量关。

总之，多元主体协同供给机制的建立，强调各供给主体通过制约与协作实现其关系与权力的均衡。该机制下的政府应积极培育市场主体和第三方组织的供给能力，并做好制度约束与过程监督，以保证供给的合法性与正规性；市场组织与第三方组织应积极配合与补充并不断地壮大自身力量，以保证供给的效率性与协调性。在各主体的相互协作与制约下， 协同供给机制的建立与运行将更有效地配置并均衡各主体之间的关系与权力，并形成一个良好的供给循环系统，以更好地实现农村公共产品供给的最优化。

[1] 第十二届全国人民代表大会第三次会议关于政府工作报告的决议[R].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2015，(2).

[2] 朱汉平.农村公共产品的供给路径:现状分析与选择取向——基于公共财政与公共选择的分析视角[J].江淮论坛,三农专题,2011，(4).

[3] 马学阳,途圣伟.完善农村公共产品供给机制的思考[J].宏观经济管理:三农问题,2015，(4).

[4] 段红平,王波.浅析农村公共物品的提供主体[J].法制与社会:城乡建设,2015，(1).

[5] 张辉.农村公共产品供给效率国外经验借鉴和启示[J].现代商贸工业:国际贸易,2015，(1).

[6] 张菊梅.乡镇政府在农村公共服务供给中的困境与出路[J].社会科学家,2013，(7).

[7] 卢轶.广东地方债3000多亿风险可控 个别超警戒[N].南方日报,2011- 06- 28(A19).

[8] 张等文,呼连焦.城乡二元结构下农村公共产品的供给困境与化解[J].理论与现代化,2014，(3).

[9] 张晓磊.农村公共产品的供给模式与思路[J].扬州大学学报:人文社会科学版,2015，(1).

[10] 刘颖.我国农村公共产品供给问题研究[J].新西部,和谐社会建设,2014，(29).