美国《公职人员道德准则法》的特色及启示

姚文胜

2011年7月重新修订颁布的美国《公职人员道德准则法》，囊括并重新编纂了《政府道德法》、《政府道德改革法》等一系列从政道德法规和配套实施细则，内容上主要涵盖了公共服务的基本职责及公职人员应如何遵守从政道德。从效果上看，该法规定严格细密，针对性和可操作性强，为美国解决曾长期面临的公职人员严重贪腐问题奠定了坚实的法制基础。相比之下，尽管中国自古以来就有不少官员从政道德方面的要求，当下又有以社会主义核心价值观为主要内容的公职人员从政行为规范，十分重视发挥伦理道德在规范公职人员行为及廉洁自律方面的作用，但在专门性立法方面付之阙如。因此，可以在求同存异的基础上，借鉴美国将道德准则转化为法律的做法，推动具有我国特色的公职人员从政道德法律的制定。

一、美国《公职人员道德准则法》的主要内容

美国自1860年代有了首批调整公职人员个人利益与公共利益冲突的刑事利益冲突法，到现在渐渐形成了完备的防惩结合的反腐法律体系，已经过去了一百多年，美国反腐从“不尽人意”到“治标治本”也历经了一个时间跨度相当长的缓慢过程。现行的美国《公职人员道德准则法》建立在行政伦理学基础上，认为公共服务是基于公众的信任，为了确保每个公民对联邦政府恪尽职守抱有完全信心，每个公职人员都必须把对宪法、法律和道德规范的忠诚置于个人利益之上，必须尊重并坚持道德行为的原则及准则。该法有如下特色：

第一，禁止公职人员索取或接受外来礼物和公职人员之间互送礼物。公职人员不得直接、间接地从受其公职活动影响的人或因其具备的公职身份而索取或接受礼物，同时不得赠送上级礼物或为礼物捐款或索取款项，禁止公职人员从比其薪金少的公职人员处获得礼物。礼物包括任何奖励、好处、折扣、娱乐、款待、货款、债务偿还期延长，以及其他有金钱价值的东西，还包括服务及培训、交通、当地旅游、食宿。但不包括适度的食物饮料、贺卡或市场价值极小的礼物等。如果公职人员接受了不能接受的有形礼物，应退还或支付市场价值，如果不能，可由上级或本单位的道德官员决定捐给慈善机构，或在接受者的办公室与其他人共用，或销毁。如果接受的是无形礼物，如娱乐活动、好处、服务等，应偿还市场价值，公职人员事后相应回送礼物不能算是偿还。

第二，公职人员不得有任何与忠于职守相冲突的财务利益。一方面，如果公职人员要以官员的身份亲自并且实质性地参加某项特定的活动，而在该活动中他知道他或他的利益相关人有财务利益，并且该特定事务对该利益会有直接的、可预期的影响时，公职人员应当回避。例如，美国国家医学图书馆的某公职人员受邀参加技术评估小组，审查一个新的图书馆计算机查询系统的提案，呈递提案的计算机公司不公开招股，而公职人员和他的妻子拥有该公司的大部分股票，则公职人员应回避。另一方面，公职人员不得获得或拥有被法令禁止、或者被有权机构认定有实质性冲突而禁止的财务利益。例如，如果某管理机构认为，其公职人员拥有该机构管理的公司的股份将严重损害公众对机构履行其管理职能的信心，因而阻碍机构完成任务，则在其补充性单位法规中，单位可禁止其公职人员获得或继续拥有该机构管理的公司的股份。

第三，公职人员在履行公职时应努力尽责与公正。一方面，除非预先授权，公职人员不得参加涉及他认识的特定当事人，并且他知道可能影响其家庭成员的财务利益的特定事务。另一方面，如果公职人员在进入政府之前，从原来单位收到特殊的离职金或其他收入，那么两年内应该回避参加原单位作为当事人的特定事务。这两方面规定都旨在保证公职人员采取适当的行为，避免履行职责不够公正。

第四，公职人员不得从事与职责相冲突的外部工作或活动，包括寻求或洽谈工作。一方面，如果公职人员正在寻找其他工作，在没有实际进行录用谈判的情况下，要求公职人员回避参加影响未来单位的财务利益活动。另一方面，禁止与公职人员公职相冲突的外部就业或任何其他外部活动，遵守规定对其他外部活动的限制。

第五，公职人员不得进行滥用职权的行为。公职人员应当正确使用公务时间和公共权力，妥善处理因其公职人员身份接触到的信息和资源。首先，公职人员不得为了自己的私人利益、朋友亲属的私人利益、与公职人员的非政府官员身份有关的个人利益以及为了支持或帮助任何产品、服务或企业而使用公职身份。其次，公职人员不得使用非公共的信息从事财务交易，也不允许通过咨询、推荐、披露等不适当的方式将非公共信息用于其私人利益或其他人的私人利益。再次，公职人员有义务保护和保全政府的财产，不得为未经授权之目的而使用或允许使用政府财产。最后，公职人员应当诚实地使用公务时间来履行公职，并且不得鼓励、指示、强制或要求下属使用公务时间去进行任何非执行公务的活动或非依法授权的活动。

二、美国《公职人员道德准则法》的实施及效果

为了能将《公职人员道德准则法》在实践层面得到执行，该法授权设定了相应的执行机构和配套措施，对执法职能、执法权限、执法程序都作出细致规定，使从政道德监管制度更为严谨、规范、可操作，易于遵循，从而保障了该法能落到实处而避免成为一纸具文。

（一）执行机构——美国政府道德署

美国政府道德署是经法律授权负责全国行政部门道德事务的专门机构，原下属于联邦政府人事管理总署，1989年依据《政府道德改革法》被归于联邦政府之下，升格成为独立政府机构，级别相当于副部级，虽然它只有80名公职人员，却管辖着全国133个行政机构和400万行政分支公职人员，甚至包括总统。

美国政府道德署的主要任务是防止公职人员个人利益和其所代表的公共利益之间发生冲突，作为政府系统公职人员道德准则方面立法的监督和执行机构，它对政府各部门执行道德法规的情况进行定期审核，并可随时对道德方面出现重大问题的事项进行处理，它负责的行政系统道德项目具体包括四个要素：1.执行相关法律法规。政府道德署负责包括刑事利益冲突法令、民事外部活动法令、行政行为守则等一系列道德法律的制定或解释。2.个人财务申报。政府道德署收受和管理公职人员的财产申报事务。3.培训和咨询。一方面，政府道德署所派遣到行政单位的机构道德官员可以为各个单位的公职人员提供意见；另一方面，政府道德署的办公室官员也可以为其派出的机构道德官员提供意见。4.评估与监督。政府道德署不仅可以通过明确强项与弱项、协商式监督、分享模范实践等方式，对道德项目进行评审，而且政府道德署有权要求整改不符合从政道德的行为。

不过，为了契合美国道德法律预防性规定多于惩罚性措施的特征，“政府道德署所扮演的角色更像是一个教导员而不是执行人”，[1]政府道德署的工作重心还是放在通过督导、教育和培训的方式预防贪腐上，通过网络或面对面的形式开展从政道德建设或廉政教育。

（二）配套措施——纪律处分、纠正措施及道德咨询

对于公职人员来说，如果违背《公职人员道德准则法》中的硬性规定以及有权补充机构的规定，将面临纪律处分或被处以接受不同的纠正措施。纪律处分包括但不限于申斥、停权、降级、免职等惩戒性措施，纪律处分和纠正措施应按照适用的政府规章或机构程序进行。而对于各个单位来说，其有责任就个别案件依法定程序和法定事由启动适当的纪律处分和纠正措施。

此外，为了代表用人单位协调和管理机构的道德事务，每个机构都有一个专职的机构道德官员，主要承担提供道德咨询的职责。如果公职人员对《公职人员道德准则法》中的规定或有权补充机构的规定是否适用于某种情形具有疑问，他应当咨询道德官员的意见。除了涉及违法刑法的情况外，公职人员只要在咨询时披露全部相关情况，那么他忠实地信赖机构道德官员意见所做出的行为，即使违反《公职人员道德准则法》中的规定或有权补充机构的规定，也不能被采取纪律处分。

（三）效果评价——公正廉洁的基础和防线

《公职人员道德准则法》的道德立法重新阐释了道德与法律之间的关系，它着眼于国家公职人员职业道德，融合了道德教育和法律规制，增强了道德的强制性力量，利用道德法的法律化实现了道德对权力的制约，将纠正德行缺失与弥补人性缺陷的举措并行，从而在规制政府行为以促进人类德性的回归、树立公职人员的廉耻观和道德准则等方面发挥了重要作用。新修订颁布的法律被赋予了更多的希望和责任，“联邦道德法律被要求不是简单解决个别公职人员可能会背叛公众的动机，而是要彻底解决制度腐败的来源”，[2]将来各种有益的行政道德规范和准则都有望被法律化，以发挥其于反腐倡廉的特殊优势，再通过和其他的规范化采购机制、举报人保护机制、信息自由机制、利益冲突防止机制、择优录用机制等相互配合、紧密运作，共同形成“互锁体系（Interlocking Systems）”，为美国构建公正廉洁的政府系统打下坚实基础。

三、启示

美国借助法治手段，政府系统公职人员的工作作风及廉洁情况逐步上升，目前已经进入较为稳定的规范化管理轨道。我国可在重视现有道德规范作用的基础上，借鉴美国这方面的成功经验，制定一系列配套完备的从政道德法律，设立权威高效的执行机构，从而构建有中国特色的公职人员从政道德法律机制。

（一）以德治官：继续发挥道德对领导干部从政行为的良好促进、指引作用

美国的公职人员道德立法建立在基督教原罪论基础之上，以人性恶作为立法的逻辑起点。西方的原罪理论认为人性本恶，人是自私的动物，因此需要道德教化使公职人员克服自私、贪婪的天性。因此美国注重通过宗教活动来唤起公职人员的道德良知，通过“礼拜”、“忏悔”等形式使公职人员及时发现自身道德方面存在的问题并及时予以克服。我国的儒家思想认为人性本善，但会受后天习性、环境的不良影响，因此古代官吏需要崇尚道德礼乐才能回归为官之善。在当今中国，外来腐朽文化和新旧观念冲突造成了少部分领导干部从政思维的迷茫。一些公职人员为官不为、贪腐堕落的背后就是道德的沦丧。为了防止“官德失范”现象的出现，“以德治官”仍是政府廉政制度建设的必要组成部分，丰润治官之德的途径应主要通过优秀传统文化的现代化构建及社会主义核心价值观的厚泽。因此，加强高素质干部队伍建设，既要赋予“忠孝仁爱、礼义廉耻”等观念以时代性，还要发挥社会主义核心价值观的道德约束力，通过道德的滋养，塑造被全社会信仰和实践认同的领导干部从政意识，使领导干部以高尚的道德形象取信于民。

（二）法制建德：推动领导干部从政道德要求法律化

虽然道德对于治官而言极其重要，但是传统的道德教化方式存在固有局限性，因为它单纯依靠个人的内省和社会舆论的压力，不是以国家强制力为后盾，约束力有限。美国的道德法律化实践启示我们，可以通过对公职人员从政道德要求转化为法律的过程，实现“依法治国”与“以德治国”的相得益彰，从而强化从政道德要求对领导干部的刚性约束力。第一，在一般立法中反映从政道德的内在要求，使廉洁公正的从政道德要求进一步明确体现到涉及领导干部的公务员法、刑法、组织法、法官法、检察官法等法律以及干部选拔任用条例、党内监督条例等党内法规。第二，制定专门的《公职人员从政道德法》，弥补现行国家法律及党内法规相关规定分散、不够细化的缺陷，修补现有法律法规惩罚措施不严的不足，使从政道德建设要求与细则并具，教育与监督并行，预防与惩戒并重。第三，制定和完善配套法律法规。例如制定全国性的《公民举报法》，在国家法律效力层级上对公民行使举报权利的范围、方式、程序及保护措施做出规定，尤其是要建立公民举报保护制度，切实维护好公民举报人的合法权益，使社会道德舆论监督真正能对领导干部形成有效制约。

（三）申报述德：进一步完善我国领导干部个人有关事项报告制度

官员财产申报机制“入法”是各国从政道德法律化的一项重要举措。早在1994年我国就把《财产申报法》列入立法计划，之后相继又有《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》（1995年）、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定 (试行)》（2001年）、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010年修订）等法律法规的出台。2014年首次开展对报告事项的抽查核实并运用到干部监督管理中。2014年以来，中组部直接抽查核实中管干部、省部级后备干部等1550名，各地各单位抽查核实厅局级、县处级领导干部60170名，因抽查核实发现问题，已有5名拟提拔中管干部被取消提拔资格，有数十名厅局级、县处级考察对象被取消提拔资格，湖北省通过抽查核实将6名发现有问题的省管干部移交省纪委调查处理。[3]为进一步推进这项工作取得更大效果，可以借鉴美国公职人员道德准则立法中官员财产申报制度关于主体、内容、程序和责任的细致规定，优化我国领导干部个人事项报告制度。

1.适度扩大报告主体。我国《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010年修订）规定，报告主体适用于党委、人大、政府、政协及法院、检察院、民主党派的机关县处级副职以上干部，还包括人民团体、事业单位及国有企业（含国有参股企业）相当档次的人员。反观美国，明显与我国不同：美国规定部分军职人员也应申报财产，此做法有利于军务公开而我国无此规定；美国在官级标准之外同时以职薪数额对公职人员进行划分，规定职薪达到一定数额的公职人员，无论其是否为高级官员都应申报财产，而我国的申报标准单纯是以官职级别为依据，没有以薪酬为参考，标准略显单一；美国政府道德署有权依据职权确定应当申报财产的人员，而我国无相应机构有此权力，无法应对特别和特殊情况；美国另外单独规定了特殊行业从事秘密工作的公职人员、具有制订政策性质工作的公职人员和以临时公职人员身份在上一年度实际工作60天以上的特别公职人员应当申报财产，如果在我国有这样的规定，则可以对解决“保密惑民”、“红头文件”、“临时工”等方面问题产生有利影响。美国还把财产申报分为两种，一种是公职人员财务公开报表，主要适用于总统、副总统、国会议员、政府高级官员、联邦法官等约两万名高等官员，另一种是保密财务披露报表，主要适用于“那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体产生经济影响的人员”。[4]这种做法也值得我国借鉴，我国应当逐步将申报对象从领导干部全体向个殊公职人员的扩大，对有必要进行申报的低级别公职人员开展约束监督，同时实行分类申报，当前情况下，发改委系统的领导干部与史志编纂部门的领导干部适用同一张申报表，显然不能符合如实、准确申报的要求。

2.继续完善申报内容。我国规定明确了领导干部本人、配偶、共同生活的子女所有的收入、房产、投资等事项都应报告等，而且2010年版的申报表还包含《领导干部个人有关事项报告表（一）、（二）》两份表格。《领导干部个人有关事项报告表（一）》主要填写本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项，《领导干部个人有关事项报告表（二）》主要填写收入、房产、投资等事项。这个范围比美国规定的要大，也符合我国干部队伍监督管理的实际。因为仅仅报告个人财产远远不能满足我国目前加强干部监督管理的需要。但在申报财产这方面，美国有值得借鉴之处。美国在要求申报个人和家庭一般的财产收入外，还有六种特别规定需要申报的内容：一是资产买卖和交易的情况；二是收受礼品、补偿和旅行的费用；三是超过1万美元的债务；四是其他任职协议或安排；五是社会兼职；六是超过5千美元的偶然所得。上述六点规定要求都有利于全面、准确地公开了解公职人员财产状况，我国应该在要求申报收入、房产、投资的基础上对申报内容继续深入细化，以防止变相隐匿财产来源和已有资产。

3.加大对不如实申报行为的惩戒力度。美国公职人员财务公开报表向社会公众公开，任何公民都可申请公开，保密财务披露报表不公开，备存于道德署。美国公职人员在申报中使用虚假信息或失效的文件进行申报，将会被所在单位或其他专职机构给予纪律处分，另外“司法部在接收到各部的案情通报后，还可通过分区法院对申报者提起民事诉讼，法院对此可判处1万美元以下的罚款”，[5]如果明知是虚假信息或故意伪造信息的，将会受到刑事起诉，面临罚金或徒刑。而我国的惩戒手段虽然包括批评教育、限期改正、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等多种处理方式，但都仅限于纪律处分，并不涉及民事处罚和刑事处罚，要在这一方面加大惩处力度，对不如实申报的领导干部形成足够的威慑力，确保个人事项报告制度能够真实有效地进行。

（四）有司护德：以权威高效专门机构加速公职人员从政道德法制化进程

一套有效的法律机制既离不开专门的法律，也离不开专门的执行机构。美国公职人员美国政府道德工作机构在推动公职人员道德要求法制化中发挥了重要作用。除此之外，美国不少机构还设立了专职的道德官员从事相关工作。我国目前多个机构的工作与公职人员的从政道德建设有关，比如纪检监察、预防腐败、机关工委、文明办以及组织部门等等，各自分散履行一方面职能。从政道德建设的核心工作则由组织部门的干部监督机构负责。学术界与实务界对道德法律化的重视程度均不足，确立公职人员由道德自律自治向道德法律化发展之转变必将历经艰辛。在这种情况下，尤其是纪检监察机关突出“主业意识”、将查处案件作为其主要工作后，更是有必要设立专门的工作机构负责此项工作。笔者提出两个建议方案供选择：一是整合各相关部门成立新的机构“公职人员从政道德建设署”，二是在推动完善领导干部个人有关事项报告工作过程中强化组织部门干部机构，通过机构升格、调整职能使其担负起这一重要的历史使命。

[1]Thompson,D.F.(1992).Paradoxes of government ethics[J].Public Administration Review,255.

[2]Richard W Painter.Getting the Government America De serves:How Ethics Reform Can Make a Difference[M].New York:Oxford University Press.2009：1.

[3]我国领导干部个人有关事项报告抽查核实取得初步成效[N].人民日报，2014-12-6（04版）.

[4]涂永珍.美国财产申报立法实践及对我们的启示[J].学习月刊，2008（4）.

[5]美国政府道德法、1989年道德改革法、行政部门雇员道德行为准则[M].蒋娜等译，中国方正出版社，2013：19.